Maurer Ueli · Bundesrat · 2016-12-14

Wortprotokoll

Die Entstehung dieser Gesetze geht auf den 28. März 2012 zurück. Damals hat der Bundesrat das EFD beauftragt, unter Mitwirkung des EJPD und der Finma Projektarbeiten für eine sektorübergreifende Regulierung von Finanzprodukten und Finanzdienstleistungen aufzunehmen. Das war in der Zeit der Bankenkrise; Lehman Brothers ist eines der Stichworte. Es ging darum, eine Regulierung vorzuschlagen, die nach Möglichkeit solche Ereignisse, solche Verluste verhindern soll. Das Projekt wurde dann erarbeitet. Vom 25. Juni bis im Oktober 2014 hat das EFD eine Vernehmlassung zum Finanzdienstleistungsgesetz und zum Finanzinstitutsgesetz durchgeführt. Aufgrund der Vernehmlassung hat der Bundesrat dann Richtungsentscheide für diese beiden Gesetze erlassen und die Botschaft am 4. November 2015, also vor gut einem Jahr, zuhanden des Parlamentes verabschiedet. Ihre Kommission hat die Arbeiten dann im Januar aufgenommen. Sie hat im Vergleich zu anderen Projekten relativ lange daran gearbeitet und die Arbeiten im November 2016 abgeschlossen.

Der Präsident der Kommission hat bereits viele Details erläutert. Ich versuche noch einmal, den Sinn und Zweck dieser Gesetze darzustellen. Worum geht es eigentlich?

Es geht zuerst einmal um den Kundenschutz durch entsprechende Transparenz. Es geht um den Vertrieb von Produkten, um Kundensegmentierung, um Verhaltensregeln, um Eignungs- und Angemessenheitsprüfungen, um Aus- und Weiterbildung, um Beraterregister; es geht um all diese Bereiche. Das hat der Bundesrat so vorgegeben, und die Kommission hat das weitgehend übernommen. Dann geht es um Produktregeln, nämlich um Prospekte, um Basisinformationen, um die Frage, was für den Kunden vorhanden sein muss, in welcher Art und Weise das präsentiert werden muss. Dann geht es um den Rechtsschutz, um die Herausgabe von Dokumenten und um die Ombudsstelle.

Der Bereich Kundenschutz hat eine grosse Bedeutung; das ist mit dem Ursprung des Gesetzes verbunden, Stichwort: Lehman Brothers. Das ist der eine Bereich, an dem die Kommission gearbeitet hat. Hier können wir feststellen, dass der Kern, den der Bundesrat vorgeschlagen hatte, durch Ihre Kommission aufgenommen wurde, zum Teil wurde er noch verbessert und verstärkt. Im Wesentlichen wurden aber auch Vereinfachungen in Bezug auf die Handhabung gefunden.

Neben dem Kundenschutz ging es zweitens darum, gleich lange Spiesse im Inland für die Anbieter zu schaffen und damit auch unabhängige Vermögensverwalter, die bisher keiner Kontrolle unterstellt waren, in dieses Kontrollwesen einzubinden. Vergleichbare Rechte und Pflichten: Ich glaube, hier ist es der Kommission gelungen, eine Differenzierung vorzunehmen zwischen den ganz grossen und den unabhängigen Vermögensverwaltern. Das war eine intensive Arbeit, und ich denke, sie ist gelungen; Herr Ständerat Bischof hat es aufgezeigt. Heute haben sich eigentlich alle mit einer Regelung abgefunden, die weiter geht, als sich die unabhängigen Vermögensverwalter gewünscht haben, die jetzt aber differenziert werden konnte. Ich denke, dieser zweite Punkt, gleich lange oder vergleichbare Spiesse für die Anbieter zu schaffen, wird in diesen Gesetzen festgehalten.

Ein dritter wichtiger Punkt ist die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit. Unsere Institute müssen im Ausland über gleich lange Spiesse verfügen, weil wir in absehbarer Zeit kein Finanzdienstleistungsabkommen beispielsweise mit der EU haben werden. Deshalb brauchen wir Wettbewerbsfähigkeit und Rechtssicherheit, und es braucht eine Äquivalenz mit ausländischen Anbietern. Es muss anerkannt werden, was wir machen, damit wir die Gelegenheit haben, zu bilateralen Abkommen zu kommen. Das ist eine wichtige Voraussetzung für die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit. Wir brauchen also ähnliche Massnahmen, wie man sie im Ausland kennt. Gestern war ich in Berlin; ich hatte Gelegenheit, mit der deutschen Bankenaufsicht zu sprechen. Ich gehe davon aus, dass wir dieses Ziel erreichen, wenn ich das Ergebnis betrachte. Ich war letzte Woche in Luxemburg, ich werde nächste Woche in London sein. Ich glaube, wir treffen das etwa; das Ziel kann mit dem, was wir hier machen, erreicht werden. Wir machen im internationalen Vergleich nicht weniger, sondern absolut Vergleichbares.

Das sind also drei Elemente: Kundenschutz durch Transparenz, vergleichbare Spiesse für Anbieter im Inland und internationale Wettbewerbsfähigkeit durch Äquivalenz. Diese Bereiche haben Sie bearbeitet, und zusätzlich haben Sie dann die Innovationsförderung aufgenommen, den Fintech-Bereich, etwas, das der Bundesrat ebenfalls an die Hand genommen hat. Sie haben hier den Bundesrat etwas überholt, aber wir holen dann wieder auf, indem wir Ihnen Anfang des Jahres die Vernehmlassungsunterlagen für Verordnungsänderungen schicken werden. Also auch hier halten wir eigentlich Schritt. Das zum wesentlichen Inhalt der Vorlage des Bundesrates.

Wenn ich jetzt die vorliegende Arbeit der Kommission mit der Vorlage des Bundesrates vergleiche, stelle ich fest, dass eigentlich die Ziele des Bundesrates in dieser Vorlage nach wie vor enthalten sind. Sie haben von "Rückweisung light" gesprochen. Man kann dem so sagen. In Tat und Wahrheit haben wir Ihre Aufträge dann in der Verwaltung geprüft, umgesetzt und zusammen mit dem Bundesamt für Justiz und der Finma bearbeitet. In diesem engen Dialog, auch mit der Branche, ist eigentlich ein Kompromiss gewachsen, der jetzt vorliegt.

Es gibt aber tatsächlich Unterschiede zur Vorlage des Bundesrates. Ich möchte sie noch einmal aufzählen, der Kommissionspräsident hat es bereits gemacht: Die Mehrheit Ihrer Kommission will die zu ändernden Bestimmungen der Zivilprozessordnung aus diesem Gesetz herausnehmen und sie dann zusammen mit einer Gesamtrevision der Zivilprozessordnung ändern. Das macht durchaus Sinn, der Bundesrat kann sich dem anschliessen. Dieser Teil kommt dann in die Fachkommission, in die Kommission für Rechtsfragen, und wird im Rahmen der gesamten Überprüfung der Zivilprozessordnung angeschaut. Das macht so entsprechend Sinn.

Dann möchte die Kommissionsmehrheit die Versicherungsbranche nicht hier regeln, sondern sie dem Versicherungsaufsichtsgesetz unterstellen. Nachdem das Versicherungsaufsichtsgesetz ohnehin in Revision geht, macht auch das aus unserer Sicht Sinn. Es soll im entsprechenden Spezialgesetz geregelt werden und nicht hier, denn es gibt Unterschiede zwischen den Branchen. Ich gehe davon aus, dass das dort entsprechend geregelt werden kann.

Dann war die Frage, wie im Finanzinstitutsgesetz die Kontrolle der unabhängigen Vermögensverwalter geregelt werden soll. Hier haben wir verschiedene Möglichkeiten geprüft und einen Kompromiss gefunden, indem die Oberaufsicht nach wie vor bei der Finma bleibt, die dann die entsprechenden Aufsichtsorganisationen überprüft oder die Vorgaben dafür gibt. Dieses zweistufige Verfahren ist praxisgerecht, entspricht unserer Struktur der Vermögensverwaltung und ändert nichts an der Aufsicht, aber es kommt der Praxis entsprechend entgegen.

Dann geht es um die Frage des Bankengesetzes; das haben Sie ebenfalls geändert. Hier haben wir in den Schlussbestimmungen Änderungen beantragt, und Sie sagen jetzt, dass wir diese separat ins Bankengesetz übernehmen sollen. Da geht es insbesondere um die Insolvenzbestimmungen. Wir sind ja [PAGE 1159] auch daran, die Vorlage zur Einlagensicherung vorzubereiten, und wir würden Ihnen diese bereits nächstes Jahr als separate Vorlage unterbreiten. Es macht letztlich auch Sinn, dass Insolvenz und Einlagensicherung in einem Gesamtpaket unterbreitet und jetzt nicht gestückelt werden.

Das sind die wesentlichen Änderungen, die Sie vorgenommen haben. Der Bundesrat hat von diesen Änderungen, die vom bundesrätlichen Entwurf abweichen, stillschweigend und zustimmend Kenntnis genommen. Es ist also nicht so, dass durch die Arbeit, die Sie gemacht haben, eine Differenz mit dem Bundesrat entstanden wäre, sondern dieser nimmt stillschweigend und zustimmend Kenntnis von den Änderungen, die Sie in der Gesetzesarbeit vorgenommen haben.

Was Sie erarbeitet haben, ist ein gewachsener Kompromiss. Alle, die schon am ursprünglichen Projekt mitgearbeitet haben, haben diese Änderungen begleitet und können ihnen so auch zustimmen.

Wenn wir jetzt die Regelung beurteilen: Es ist eine Regelung, die praktikabel ist. Sie verzichtet auf den vielleicht manchmal überflüssigen Swiss Finish. Wir machen ja alles noch etwas präziser und besser. Es ist aber auch nicht so, dass wir hier auf sehr viel verzichtet haben; das ist mein Eindruck, nachdem ich mich in den Nachbarländern umgeschaut habe. Es ist immer noch eine Vorlage, die transparent ist, die intensiv regelt und die die Aufsicht kontrolliert. Es ist also immer noch eine schweizerische Vorlage nach unseren Vorstellungen.

Was ist das Ziel, das wir, so denke ich, auch erreichen werden? Die Finanzkrise hat gezeigt, dass zahlreiche Kunden ungeeignete Finanzprodukte hatten. Diese wurden entsprechend empfohlen von Leuten, die nicht die Ausbildung hatten, um solche Empfehlungen abzugeben.

Wenn wir das Fidleg heute anschauen, dann sehen wir, dass Verbesserungen erzielt worden sind. Über die Finanzinstrumente und die damit verbundenen Risiken ist in Zukunft zu informieren. Ein Kunde, der ein solches Instrument kauft, muss also über die notwendigen Informationen verfügen; das ist mit diesem Gesetz gewährleistet. Er steht einem Berater gegenüber, der eine entsprechende Ausbildung haben und sich auch darüber ausweisen muss. Die Beratungen erfordern, basierend auf den Kenntnissen und Erfahrungen der Kunden, mindestens eine Angemessenheitsprüfung. Diese Erkenntnisse aus den negativen Erfahrungen, die man gemacht hat, sind hier eingebaut worden. Anlagestrategien sind auf die Ziele und Bedürfnisse der Kunden abzustimmen, und bei der Bewirtschaftung von Vermögensportfolios sind die Risiken zu diversifizieren. Das ist in diesem Gesetz so gewährleistet, und zwar in der notwendigen Transparenz, sodass man davon ausgehen kann, dass der Zweck dieses Gesetzes mit dem Gesetz erreicht werden kann.

Der bestehende Mangel bei der Aufsicht über die Vermögensverwalter wird mit der Regelung, welche die Kommission getroffen hat, heute behoben, und zwar auf einem vernünftigen, praktikablen Niveau. Die Oberaufsicht bleibt bei der Finma, mit entsprechenden Eingriffs- und Einflussmöglichkeiten. Die Branche hat die Möglichkeit, ihre Organe selbst zu bestimmen.

Wenn wir die Gesetze, wie sie heute vorliegen, beurteilen, sehen wir, dass sie tatsächlich immer noch sehr umfangreich sind - sie sind Teil einer 300-Seiten-Fahne. Der Bundesrat schliesst sich durchgehend der Mehrheit Ihrer Kommission an. Wir haben ja die entsprechenden Aufträge aus der Kommission bei uns intern bearbeitet und umgesetzt. Es ist also nicht so, dass die Kommission da völlig im freien Raum schwebte. Das ist vielmehr in enger Zusammenarbeit entstanden, und unsere Verwaltung hat in übergreifender interner Zusammenarbeit entsprechende Vorschläge gemacht. Ich stelle fest, dass die Stossrichtung und die Ziele des Gesetzes erhalten bleiben; sie werden erreicht. Die Kommission hat zusammen mit der Verwaltung eine Reihe von Verbesserungen erzielt, ohne den Kern zu zerstören. Sie hat Vereinfachungen eingeführt, Klarstellungen gemacht, Präzisierungen gemacht, die das Gesetz auch lesbar und anwendbar machen. Ich möchte auch hier der Kommission für diese Arbeit danken. Ihr Präsident hat diese Arbeit in seinen Ausführungen im Detail bereits etwas erläutert. Wie bereits gesagt, ist der Bundesrat mit diesen Änderungen einverstanden. Wir stimmen dem geänderten Gesetz zu und werden entsprechend jeweils die Anträge der Mehrheit unterstützen.

Wir haben hier eine Gesetzesvorlage vor uns, die sich, wie ich denke, auch bei einem internationalen Vergleich sehen lassen kann, die der schweizerischen Tradition entspricht und die den kleinen Vorteil - vielleicht ist es auch ein grösserer Vorteil - beinhaltet, dass damit bereits eine Rechtsgrundlage für Fintech geschaffen wird. Mit dieser Möglichkeit, das bereits ins Gesetz aufzunehmen, zählen wir heute wahrscheinlich zu den Spitzenfinanzplätzen in Europa. Die Kommission hat das noch eingefügt. Der Bundesrat wird wie gesagt bereits in einigen Wochen die Vernehmlassungsunterlagen für die entsprechende Verordnungsänderung unterbreiten.

Ich bitte Sie insgesamt, auf die Vorlage einzutreten und Ihrer Kommission zu folgen.