Burkhalter Didier · Bundesrat · 2017-02-28

Wortprotokoll

C'est un autre dossier absolument passionnant mais assez compliqué. Je répondrai, mais sans être trop long, à toutes ces questions en remettant autant que possible les éléments dans leur contexte.

Ce dossier soulève, en effet, comme le dit Monsieur Caroni, des questions fondamentales pour la Suisse, mais aussi pour la communauté internationale. Il n'est pas souhaitable de répondre seul à ces questions; il faut donc rechercher constamment une réponse internationale.

Les questions sont les suivantes: quel est le rapport entre les différentes obligations qui relèvent du droit international - ONU, Cour européenne des droits de l'homme? Comment peut-on assurer le respect des droits de l'homme en appliquant les sanctions de l'ONU? Dans ce conseil en particulier, il y a un intérêt pour ce sujet, notamment lorsqu'on parle, assez régulièrement, de la prolongation du délai de traitement de la motion Marty Dick 09.3719. Récemment, la commission a même souhaité poursuivre la discussion pour voir si elle ne voulait pas déposer une intervention supplémentaire. J'ai dit que nous étions très intéressés à travailler avec vous sur ce sujet parce qu'il est complexe mais important. Donc je le redis ici: nous sommes toujours très intéressés à travailler avec la commission, si elle le souhaite.

L'intervention soulève trois points. Le premier, c'est la mise en oeuvre des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme. Il s'agit de deux arrêts qui ne sont pas identiques: l'arrêt dans l'affaire Nada et l'arrêt dans l'affaire Al-Dulimi. Ces arrêts ne concernent pas les mêmes sanctions. Dans le cas Nada, il s'agit de sanctions relatives à la liste Al-Qaïda; dans le cas Al-Dulimi, ce sont des sanctions qui concernent l'Irak. Dans l'affaire Nada, le recourant n'était plus visé par des sanctions du Conseil de sécurité de l'ONU au moment de l'arrêt, de sorte que le Comité des ministres du Conseil de l'Europe a mis un terme à ses travaux de surveillance. Par contre, l'affaire Al-Dulimi est encore en cours; Monsieur Al-Dulimi et Montana Management Inc. se trouvent toujours sur la liste des sanctions contre l'Irak. Ils ont soumis une demande de révision au Tribunal fédéral. Nous suivons cette affaire de près. Le Conseil fédéral a en effet chargé l'administration, comme vous l'avez dit, de déterminer s'il y a lieu de modifier les ordonnances de mise en oeuvre de ces sanctions.

Je répondrai ultérieurement sur l'état actuel de la situation, quand je prendrai dans le détail les questions que vous venez de poser.

Le deuxième élément que vous soulevez concerne le rapport entre les obligations de la Charte des Nations Unies et la Convention européenne des droits de l'homme. Dans l'affaire Al-Dulimi, le Conseil fédéral a une position qui est la même que celle du Tribunal fédéral. La Suisse, par le biais du Conseil fédéral, a réitéré devant la Grande Chambre de la Cour européenne des droits de l'homme la position du Tribunal fédéral, soit qu'il y avait conflit entre deux obligations internationales, et qu'il n'était, selon elle, pas possible, en l'espèce, de surmonter ce conflit par une interprétation harmonisante. La position de la Cour européenne des droits de l'homme n'est pas la même. La Grande Chambre a relevé l'absence de conflit normatif. Pourquoi? Parce que la résolution du Conseil de sécurité de l'ONU n'excluait pas [PAGE 29] expressément le contrôle judiciaire des sanctions. Donc, la Cour européenne des droits de l'homme a considéré que la voie de droit aurait dû être ouverte aux recourants en Suisse. Cela dit, elle n'a pas précisé la marge de manoeuvre concrète que la Suisse aurait eue, et c'est dommage. Cela aurait permis d'en savoir un peu plus et de nous donner une ligne à suivre pour la question de la révision des ordonnances de mise en oeuvre.

Je vais répondre à la troisième question posée dans l'interpellation, quant à comment le Conseil fédéral agit pour rendre le système de sanctions compatible avec les garanties internationales en matière de droits de l'homme, avec toute une série de principes, sur lesquels je ne reviendrai pas en détail. En gros, les sanctions de l'ONU sont importantes; elles existent pour protéger la population contre les risques liés à l'insécurité. On doit donc viser une application universelle de ces sanctions, sans quoi elles n'auraient pas vraiment de sens. Si chaque pays commençait à les appliquer à sa manière, ce serait compliqué. Je n'entrerai pas dans les détails de principe. Sur les actions, il y a eu quelques progrès, en particulier avec la mise en place du Bureau du médiateur, qui peut actuellement être considéré comme un bureau qui fait un travail indépendant et efficace. Je le répète, ce bureau ne concerne que certaines sanctions, en particulier la liste des sanctions contre les groupes "Etat islamique" et Al-Qaïda, mais pas les autres. Donc, là aussi, il s'agit de rechercher des solutions communes, au sein du Conseil de l'Europe également, et d'améliorer le régime des sanctions en respectant le droit international et le droit national.

Vous nous avez aussi demandé si la Suisse était le seul pays qui avait été condamné, du moins qui avait fait l'objet d'une décision de la Cour européenne des droits de l'homme pour avoir suivi les sanctions de l'ONU. A notre connaissance, les cas Al-Dulimi et Nada, qui sont des cas différents mais condamnant tous deux la Suisse, sont les seules affaires dans lesquelles la Cour européenne des droits de l'homme a constaté une violation de la Convention européenne des droits de l'homme, lorsqu'un pays a mis en oeuvre les résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU concernant les sanctions.

Vous nous demandez également si l'ONU partage l'appréciation de la Cour européenne des droits de l'homme, selon laquelle les sanctions n'excluent pas un contrôle judiciaire. Selon notre appréciation, il n'y a pas de consensus sur cette question au sein du Conseil de sécurité. Il y a donc des avis divergents.

Dans votre troisième question, vous nous demandez quelles seraient les réactions possibles de l'ONU, si la Suisse, selon l'ONU, violait les sanctions en suivant le jugement de la Cour européenne des droits de l'homme. En fait, si nous sommes le seul pays à avoir connu une telle décision de la Cour européenne des droits de l'homme, nous ne sommes pas le premier pays à se trouver dans l'impossibilité de mettre en oeuvre des sanctions en raison de la décision d'un tribunal, mais, dans les autres cas dont nous avons connaissance, cela concernait des décisions de tribunaux nationaux. L'affaire Al-Dulimi, elle, concerne l'arrêt d'une cour régionale, qui lie non seulement la Suisse, mais aussi les 46 autres Etats membres du Conseil de l'Europe. Franchement, il est pratiquement impossible, actuellement, de prévoir quelle serait la réaction de la part de l'ONU. Mais ce que je peux affirmer, c'est que l'intérêt politique de maintenir des sanctions dans le cadre des sanctions contre l'Irak, est - disons-le diplomatiquement - plus réduit aujourd'hui qu'au moment de la création de ce régime.

Dans votre quatrième question, vous nous demandez si l'examen des ordonnances de mise en oeuvre des sanctions est terminé - le fameux mandat sur une année -, et quels résultats nous aurions éventuellement déjà à annoncer. C'est le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche qui est responsable de ce dossier. Il a donc le leadership en matière de révision des ordonnances de mise en oeuvre des sanctions. Nous travaillons évidemment en étroite collaboration avec lui, et également avec le Département fédéral de justice et police, mais les travaux ne sont pas terminés. A mon avis, un examen définitif des ordonnances dépend aussi beaucoup de la décision du Tribunal fédéral, et il n'est pas très logique de commencer à réviser les ordonnances avant que le Tribunal fédéral ait pris sa décision. En fait, on ne pourra pas respecter ce délai, qui n'est d'ailleurs pas un délai très important, parce que ce qui est important, c'est le fond, mais on devra attendre, à mon avis, la décision du Tribunal fédéral pour pouvoir tirer les enseignements nécessaires dans cette question.

Dans votre dernière question, vous nous demandez quand l'analyse du Comité des ministres du Conseil de l'Europe sera disponible. Dans son dernier rapport sur l'avenir du système de la Convention européenne des droits de l'homme, le Comité directeur pour les droits de l'homme du Conseil de l'Europe a traité la question de l'ancrage de la Convention européenne des droits de l'homme dans le contexte du droit international public, et il a proposé d'approfondir les questions soulevées dans ce rapport. Par conséquent, le Comité des ministres n'a pas encore donné de suivi à ce processus et je n'ai pas connaissance actuellement d'un délai précis en la matière.