Berset Alain · Bundesrat · 2017-03-07

Wortprotokoll

Nous savions, depuis le départ, et vos débats l'ont confirmé au courant de ces derniers mois, que la question de la compensation était une question importante. Nous savions aussi que c'était la première fois qu'elle se posait. Monsieur Kuprecht a rappelé que, lors de la dernière discussion qui a eu lieu à ce sujet au Parlement - cela remonte à 2008/09 -, on ne traitait que du taux de conversion et il n'était pas question de compensation. C'est donc un débat nouveau.

Je suis très heureux qu'il y ait un accord entre les deux conseils sur la nécessité de compenser. On a vraiment compris qu'il fallait faire quelque chose dans ce domaine, mais cela n'est pas la seule question dans ce dossier. J'ai un peu l'impression que c'est l'arbre qui cache la forêt et j'aimerais vous rappeler de quoi est composée la forêt.

Ce projet, depuis le départ, a plusieurs objectifs centraux. Premièrement, il s'agit de baisser le taux de conversion. Il s'agit de le baisser vraiment et non pas seulement de manière théorique, soit d'en débattre et d'en parler pendant des années, pour que, finalement, il ne baisse pas. Deuxièmement, il s'agit d'égaliser l'âge de la retraite des hommes et des femmes à 65 ans, avec une flexibilisation de la retraite et des incitations pour rester plus longtemps sur le marché du travail. Troisièmement, il s'agit de stabiliser financièrement deux piliers, le premier et le deuxième, qui sont confrontés à des défis qui ne sont pas exactement les mêmes. Peut-être qu'un accord est tombé trop tôt sur tous ces points, parce que c'est un peu comme si tout cela avait été oublié. Or, c'est cela le coeur de la réforme et c'est cela que nous devons réussir. C'est aussi à cela que se mesurera la capacité de travail du Conseil fédéral et du Parlement durant cette législature.

Si vous me permettez, j'aimerais vous dire, Monsieur Bischof, que le Conseil fédéral ne partage pas votre appréciation: cet objet n'est pas seulement le plus important de la session; de l'avis du Conseil fédéral, qui l'a dit à plusieurs reprises, c'est clairement l'un des objets les plus importants, si ce n'est peut-être le plus important, de la législature. Il ne faudra donc pas s'étonner, les uns et les autres, si le travail réalisé sera mesuré au résultat obtenu pour cet objet.

J'aimerais dire encore que, lorsque je suis entré en fonction, il y a maintenant plus de cinq ans, au Parlement, dans ce conseil, ce qui était urgent, c'était de baisser le taux de conversion et d'augmenter l'âge de la retraite des femmes à 65 ans. Ces éléments figurent dans le projet, il ne faut pas l'oublier.

La seule question qui se posera à la fin, indépendamment des équilibres qui auront été trouvés - et je fais confiance au Parlement pour faire le travail jusqu'au bout et trouver les meilleurs équilibres possibles -, ce sera de savoir s'il faut dire oui ou non à un projet qui résoudra trois problèmes qui sont considérés comme de grands défis par le Parlement depuis au moins une dizaine d'années. C'est une chance assez importante qu'il s'agira de savoir saisir.

Il a été dit dans ce débat que nous n'aurions plus jamais affaire au statu quo - la question est donc de savoir quel est le modèle qui se dessine. Or, je ne partage pas cette appréciation: à mon avis, le statu quo est bien possible, si, à la fin, il n'y a ni accord ni soutien en faveur d'une solution au Parlement. Et le statu quo est, de loin, la plus mauvaise des solutions en matière de contrat de générations, il n'y a aucun doute là-dessus. C'est aussi une situation qui pourrait très [PAGE 122] rapidement devenir dangereuse, problématique, aussi bien pour le premier que pour le deuxième pilier.

J'en viens maintenant à la question de la compensation, qui constitue le coeur de vos débats ce matin. Là aussi, je trouve que les positions ne sont pas si éloignées que cela les unes des autres, si on veut bien se donner la peine de regarder de quoi il s'agit concrètement. Premièrement, il y a maintenant un accord entre toutes les solutions et les propositions qui sont présentées, aussi bien celles de votre conseil et de la majorité de la commission que celles des minorités de la commission et du Conseil national, un accord sur le fait qu'il faut garantir une compensation qui intègre non seulement le deuxième pilier, mais aussi le premier pilier. Plus personne ne semble douter, de part et d'autre, qu'il faille compenser aussi bien dans le premier que dans le deuxième pilier.

Un autre élément qui est important, c'est qu'il n'y a personne non plus qui ne soutienne pas l'idée que la majorité de la compensation doit avoir lieu dans le deuxième pilier. C'est le cas de la majorité de la commission, comme des deux minorités qui figurent dans ce bloc; c'est aussi le cas du Conseil national.

La seule divergence qui reste porte sur le rapport entre le premier et le deuxième pilier pour la compensation. Ce rapport, selon la proposition de la majorité de votre commission, est de 60 pour cent pour le deuxième pilier et de 40 pour cent pour le premier. Ensuite, il passe à environ 70 pour cent pour le deuxième pilier et 30 pour cent pour le premier, selon le concept de la minorité Kuprecht. Il va jusqu'à environ 90 pour cent pour le deuxième pilier et 10 pour cent pour le premier, selon le concept de la minorité Keller-Sutter et la décision du Conseil national. C'est la seule véritable différence qui reste, si on veut bien se détacher un peu des questions symboliques. Donc, il n'y a pas de très grandes différences.

D'ailleurs, il n'y a pas non plus de très grandes différences sur le financement. On constate que, pour avoir une compensation en 2030, le projet correspond à un ensemble de coûts s'élevant à 2,9 ou 3 milliards de francs par année. Il y a très peu de différence entre la proposition de la majorité de la commission et la proposition de la minorité Keller-Sutter. Le concept de la minorité Kuprecht correspond à environ 2,4 milliards de francs, c'est-à-dire à 500 ou 600 millions de francs de moins. Mais, comme nous avons pu le montrer dans notre présentation chiffrée, il ne permet pas la compensation, contrairement aux deux autres solutions. On voit donc bien que, à moins de 2,9 ou 3 milliards de francs, il n'y a pas de compensation possible.

Ce matin, à partir de 11 heures, j'ai débuté ma 158e heure de débat sur ce sujet au Parlement, toutes séances de commission et séances plénières des deux conseils confondues. Cela montre l'importance du débat et de la recherche d'une solution. Il convient donc de dire que ce n'est peut-être pas le moment, après 158 heures, probablement après l'une des plus longues délibérations que le Parlement ait jamais connues, certes pour un projet d'importance, de vouloir tout à coup sortir du chapeau une nouvelle idée qui n'aurait pas encore été étudiée et qui serait justement la solution. Evidemment, on peut avoir des idées, mais il n'est pas sûr qu'elles offrent la solution, et il faudrait d'abord les analyser.

J'aimerais maintenant en venir aux trois modèles qui sont en discussion. D'abord, celui de la majorité de votre commission. Nous en connaissons les coûts: 3 milliards de francs en 2030. Nous savons que c'est un projet compensé, comme cela a été dit. Nous savons également qu'il a maintenant subi deux modifications, avec l'allongement de la période transitoire à vingt ans, qui est, en fait, la conséquence de l'élimination de la divergence avec le Conseil national, et avec la fixation, dans le deuxième pilier, du début de l'épargne à 25 ans et non à 21 ans, à la suite de l'élimination d'une deuxième divergence.

Par ailleurs, il y a la nouvelle proposition de la minorité Kuprecht. Il s'agit d'une proposition que nous avons étudiée il y a longtemps. Il est en effet logique de vouloir augmenter les rentes les plus faibles - c'est ce que Monsieur Kuprecht propose de faire par le biais d'une augmentation de plus de 400 francs. On se dit, à première vue, que cela est souhaitable. Qui ne souhaiterait pas augmenter les rentes les plus faibles?

Cela dit, en considérant les conséquences de cette proposition, un élément m'a beaucoup frappé: 70 pour cent des rentiers qui seraient concernés par cette augmentation se trouvent à l'étranger. Par conséquent, seulement 30 pour cent des rentiers qui seraient concernés par cette augmentation vivent en Suisse. Cette proposition implique donc une nouvelle exportation des rentes vers l'étranger. Cela n'est pas facile à expliquer, alors que l'ensemble du projet cherche à compenser la baisse du taux de conversion.

En ce qui concerne les 30 pour cent de rentiers concernés qui se trouvent en Suisse, il convient de relever que presque la moitié d'entre eux bénéficient de prestations complémentaires. Donc, dans ce cadre, augmenter l'AVS reviendrait à effectuer un transfert des prestations complémentaires. Ce n'est pas ce que nous souhaitions. Nous savons que la proposition de la majorité de votre commission implique aussi un transfert des prestations complémentaires; il ne correspond toutefois pas aux 30 pour cent des rentiers concernés qui vivent en Suisse, mais à beaucoup moins.

Si j'étudie maintenant cette même proposition sous l'angle du financement, je constate qu'elle génère des coûts supplémentaires immédiats dès son entrée en vigueur, comme cela été dit. Cela la différencie de manière importante de la proposition de la majorité de votre commission, dont les effets financiers apparaîtraient en 2019, avec des montants très faibles, pouvant être absorbés sans problème par le fonds AVS; ensuite une augmentation aurait lieu jusqu'à 1,4 milliard de francs en 2030, mais de manière quasiment linéaire. Si l'on suit la proposition de la minorité I, ce sont 800 millions de francs qu'il faut mettre à sa disposition immédiatement, puisque les rentes en cours sont également concernées. Si j'ai bien compris la proposition de la minorité I, le financement se ferait par le biais de la TVA. Cela signifie un relèvement de 0,2 pour cent de la TVA. En d'autres termes, alors que la majorité de votre commission propose une augmentation de 0,3 pour cent en 2018, de 0,3 pour cent en 2021 et de 0,4 en 2025, la minorité I propose une augmentation de 0,3 pour cent en 2018, de 0,5 pour cent en 2021 - donc une augmentation nettement plus forte que celle que propose la majorité de votre commission -, et de 0,4 pour cent en 2025.

Ce que je peux dire de cette proposition, c'est qu'elle permet de faire un geste important pour les rentiers qui sont le plus mal lotis dans notre système de retraite. Mais évidemment la plupart sont à l'étranger, parce que, s'ils ont parfois cotisé sur une certaine période, ils n'ont pas travaillé toute leur vie ici. L'autre élément est que, sans toucher aux rentes les plus élevées, on n'arrive plus à compenser. Si on consulte les chiffres - et ils sont assez têtus -, on constate que ces 70 francs, qu'on le veuille ou non, sont une part de la compensation et que, sans ces 70 francs pour la deuxième partie des rentes, on n'arrive simplement pas à compenser. Le résultat global est négatif. C'est ce qu'on voit avec les propositions qui sont développées ici.

Il y a une autre proposition, celle du Conseil national, que reprend Madame Keller-Sutter. Je dois dire que, que ce soit la proposition de la minorité Kuprecht ou la proposition de la minorité Keller-Sutter, elles sont débattues ici pour la première fois. La proposition de la minorité Kuprecht, parce que c'est la première fois que Monsieur Kuprecht la propose, et celle de la minorité Keller-Sutter, parce que votre conseil, en première lecture, contre mon avis et je m'étais pourtant battu pour cette idée, avait rejeté la suppression de la déduction de coordination à l'unanimité. J'avais même noté que c'était une défaite assez cuisante, quelque 40 voix contre 0, puisque je n'ai pas le droit de vote, sinon il y aurait eu au moins une voix, mais c'était un peu tard. Cette discussion n'a pas été menée non plus dans votre conseil en décembre dernier puisque la décision du Conseil national n'avait alors pas été reprise comme proposition ici. C'est donc la première fois que vous êtes confrontés à cette question.

Vous le savez, c'était, au départ, une proposition faite par le Conseil fédéral. J'ai dû constater qu'elle avait été rejetée à l'unanimité par les organisations patronales, syndicales et économiques, par votre conseil et ensuite par la [PAGE 123] quasi-unanimité, à une voix près, de la commission du Conseil national, et ce après deux lectures. Une partie de ces 158 heures de débat y a donc été consacrée. J'ai donc dû constater que cette proposition avait été débattue - il faut rappeler qu'elle n'a pas été soumise à la consultation, elle est apparue après, ce qui génère un point problématique de plus - mais qu'elle n'était pas majoritaire aujourd'hui. C'est vrai que les calculs qui ont pu être effectués depuis et les chiffres qui ont pu être produits depuis soulignent le problème.

En réalité, Monsieur Graber l'a rappelé, au nom de la commission, quelques exemples calculés à partir de salaires usuels dans un certain nombre de branches ont été présentés au Conseil national. Ce sont vraiment les PME de notre pays, ce sont les petites entreprises qui sont concernées. Un exemple de calcul a été fait sur la base d'une entreprise de 50 employés, mais on pourrait faire le calcul avec 20 ou 30 employés. Les niveaux de salaire dépendent des branches. Cela va, par exemple dans la branche des transports, jusqu'à un salaire mensuel de 6500 francs, ce qui ne paraît pas complètement à côté de la réalité. Dans d'autres domaines, par exemple l'agriculture, le niveau des salaires est un peu en dessous de 4000 francs. Dans le domaine des "Gebäudebetreuung", il est d'environ 5000 francs. On se situe donc vraiment dans la réalité des salaires de notre pays et des PME de notre pays et on peut constater que les coûts supplémentaires générés par le modèle du Conseil national, par rapport à celui du Conseil des Etats, sont très importants pour les entreprises.

Madame Keller-Sutter, vous avez rappelé qu'il y avait peu de différences pour la coiffeuse, pour reprendre l'exemple que vous avez pris, ou pour l'agriculteur. C'est vrai, si on considère que c'est une personne qui travaille toute seule. Mais la personne qui travaille toute seule, si elle est indépendante, n'a pas automatiquement de deuxième pilier. Par contre, si on considère un petit salon de coiffure avec trois, quatre ou cinq employés, avec des salaires usuels pour la branche, par exemple de 5000 francs, on peut considérer qu'il y a, entre les deux modèles, à peu près un doublement des cotisations supplémentaires. Dans ce cas, les cotisations augmentent de 96 pour cent. C'est quelque chose qu'il faudra expliquer.

A la fin, tout cela est une question de rapport qualité-prix. L'efficience des modèles est une question importante. Vous pouvez tout faire, le modèle du Conseil national, défendu par Madame Keller-Sutter, permet aussi une compensation, on l'a dit, mais pas au même prix et pas pour les mêmes. C'est cela la différence. Il faut donc, outre la compensation, chercher des équilibres et trouver celui qui convient le mieux.

Je ne veux pas vous redonner tous ces exemples, Monsieur Graber l'a fait, je peux simplement vous les confirmer.

La question qui reste ouverte est la suivante: mis à part le domaine des PME, des entreprises de 10, 20 ou 30 employés - et sachant que c'est l'immense majorité des entreprises de notre pays -, on peut se demander ce que cela représenterait en termes de coûts pour de plus grandes entreprises, dans des domaines à salaires moyens ou médians, tels qu'on les connaît en Suisse. Qu'est-ce que cela représenterait pour les grands distributeurs de notre pays et pour de grandes entreprises dans le domaine secondaire ou tertiaire, par exemple dans la distribution?

Et il ne faut pas oublier quel est le revenu moyen ou le salaire médian dans notre pays. Le salaire médian dans notre pays se situe justement au niveau où on a pu démontrer que les chiffres faisaient état de cotisations nettement plus importantes pour les petites entreprises. C'est la raison pour laquelle une partie des milieux économiques, en tout cas, a toujours dit, dans les auditions et à chaque fois que cela a été possible, que la suppression de la déduction de coordination était un "no go" - et ce terme n'est pas de moi, c'est quelque chose que j'ai entendu et qu'il a naturellement aussi fallu prendre en compte dans les débats.

Je reviendrai maintenant sur l'une ou l'autre question qui ont été posées tout à la fin, notamment par Monsieur Damian Müller, sur la question des rentes en cours. Monsieur Damian Müller, nous étions, vous et moi, du même côté lorsqu'il s'agissait de combattre "AVS plus". Il s'agissait de combattre une augmentation générale des rentes. Une autre proposition a été faite ensuite, celle d'une augmentation générale dans le cadre de ce projet, comme l'a rappelé Monsieur Paul Rechsteiner. Vous-même y étiez opposé, si mes souvenirs sont bons, tout comme moi. Et c'était juste ainsi, parce que les rentiers actuels vont bénéficier de ce projet, parce qu'ils vont bénéficier de la solidité financière du premier et du deuxième pilier, pour les dix ou quinze prochaines années.

Et nous savons déjà ce qui se passe lorsque la solidité financière d'une assurance sociale n'est pas garantie. D'abord, le Conseil fédéral - et vous l'avez dit, Monsieur Paul Rechsteiner - avait proposé, comme mesure de compensation, comme mesure de contrôle des coûts, de geler l'évolution des rentes. Vous n'en avez pas voulu. Très bien. Votre conseil n'a pas souhaité cela. Mais nous avons un autre exemple, celui de l'assurance-invalidité, où la pression financière a été très importante; c'est une pression sur les niveaux des rentes elles-mêmes qui a été réalisée. Et je vous invite à être attentifs et à ne pas penser qu'en créant un problème financier dans le premier pilier on arrivera plus facilement à prendre des mesures impopulaires. Cela a peut-être fonctionné dans l'assurance-invalidité, qui ne concerne que 200 000 personnes, si je peux m'exprimer ainsi; c'est probablement une autre affaire dans les systèmes AVS et deuxième pilier qui, bon an mal an, concernent 100 pour cent de la population, une fois ou l'autre, soit par les cotisations, soit par les rentes. Cela concerne déjà aujourd'hui environ 2 millions de rentiers dans notre pays, soit dix fois plus de personnes que l'assurance-invalidité.

Monsieur Damian Müller a exprimé des doutes quant à la constitutionnalité et à la légalité de la proposition de votre commission. Nous avons naturellement étudié cette affaire, c'est la raison pour laquelle j'aimerais apporter quelques réponses à ce sujet.

Il y a deux éléments importants à considérer. Le premier, c'est l'article 112 alinéa 2 lettre c de la Constitution fédérale, qui prévoit que la rente maximale ne doit pas dépasser le double de la rente minimale. C'est le cas aujourd'hui: la rente maximale est deux fois plus importante que la rente minimale. Avec l'addition de 70 francs ou de 226 francs, on ne va pas changer ce principe puisqu'en réalité la rente minimale ne sera pas tout à fait deux fois inférieure à la rente maximale; son montant sera un peu plus élevé. Donc, cela respecte ce principe. Il s'agit de l'égalité horizontale, soit dans une même période. L'autre élément est relatif à l'égalité verticale, soit entre les rentiers actuels et les futurs rentiers. Là, l'exigence d'égalité dit qu'on doit traiter de manière identique des situations identiques, mais également qu'on doit traiter de manière différente des situations différentes. Et dès le moment où, et votre commission l'exprime ainsi, les 70 francs sont une compensation - et les chiffres montrent, à la fin, que c'est effectivement le cas -, ceci est acceptable.

J'aimerais vous dire que ce n'est pas la première fois que, dans le domaine des assurances sociales, le Parlement décide de mesures qui ne valent que pour les futurs rentiers. Cela a été réalisé dans le cas de la cinquième révision de l'assurance-invalidité, dans laquelle le Parlement a supprimé la rente supplémentaire pour les futurs rentiers; donc, les rentiers existants la recevaient, mais pas les nouveaux. Cela montre qu'il est possible, cela l'a été en tout cas à l'époque, de faire une différence entre rentiers existants et futurs rentiers sans que cela pose de questions d'ordre constitutionnel ou liées à l'égalité. Je voulais vous le dire parce que vous avez posé cette question et qu'elle est importante à aborder dans ce cadre.

Avec cela, je crois avoir apporté les principaux éléments que je souhaitais encore souligner dans ce débat.

Parmi les propositions qui sont sur le tapis, j'ai eu l'occasion d'affirmer devant le Conseil national, mais je vous le redis ici, que j'ai une préférence pour la version du Conseil des Etats, tout simplement parce que, si nous souhaitons donner une chance à cette réforme, il faut tenir compte du fait que les milieux concernés affirment que des cotisations trop importantes sur les salaires posent des difficultés.

N'oublions pas que, finalement, une seule chose compte, c'est que nous puissions obtenir une majorité en faveur du projet devant le peuple. Je vous fais confiance pour [PAGE 124] achever ce projet, afin qu'on puisse s'engager. Ensuite, je m'impliquerai dans la discussion pour expliquer l'importance de ce projet et la manière dont vous aurez choisi de l'équilibrer. N'oublions pas que les trois principaux objectifs sont d'avoir un projet qui permette de baisser le taux de conversion, d'augmenter l'âge de la retraite des femmes et de stabiliser financièrement le premier et le deuxième pilier.