Levrat Christian · Ständerat · 2017-03-09

Wortprotokoll

Après les sommets oratoires, politiques ou philosophiques sur lesquels nous a entraîné la bourka, je me vois contraint de vous ramener dans les méandres du droit parlementaire.

Les initiatives parlementaires Aeschi Thomas 14.433, "Recommandations et décisions de l'OCDE et de ses organismes spécialisés. Obligation d'informer et de consulter les commissions législatives compétentes", et Romano 14.474, "Sauvegarder les compétences du Parlement en matière de politique étrangère et de législation", posent une question identique, c'est la raison pour laquelle nous allons les traiter simultanément.

Quel est l'objectif de ces initiatives parlementaires? Elles visent à ce que le Parlement soit consulté lorsque le représentant du Conseil fédéral s'exprime dans une réunion internationale, dans la mesure où la mise en oeuvre de dispositions décidées lors de ladite réunion peut entraîner une adaptation du droit interne - c'est l'initiative parlementaire Romano. Le texte de Monsieur Thomas Aeschi, qui concerne exactement le même cas de figure, est plus précis, puisqu'il est question spécifiquement de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et des organismes spécialisés de l'OCDE, notamment du Forum mondial.

Notre commission s'est déjà prononcée sur ces initiatives parlementaires le 14 avril 2016 et avait décidé alors, par 7 voix contre 5, de ne pas leur donner suite. Le Conseil national, après que sa commission a maintenu sa position, s'est prononcé le 21 septembre dernier. Il a décidé de donner suite tant à l'initiative parlementaire Aeschi Thomas, par 125 voix contre 51 et aucune abstention, qu'à l'initiative parlementaire Romano, par 129 voix contre 50 et aucune abstention.

De quoi s'agit-il? L'article 152 alinéa 3 de la loi sur le Parlement retient que "le Conseil fédéral consulte les commissions compétentes en matière de politique extérieure sur les orientations principales ... concernant un mandat pour des négociations internationales importantes avant d'adopter ou de modifier ce mandat". Le problème qui se pose et qui paraît être soulevé de manière pertinente par les deux initiatives en question, est que le Secrétariat d'Etat aux questions financières internationales (SFI) n'a durant des années que très partiellement respecté cette obligation de consulter notre Parlement et particulièrement la Commission de politique extérieure. Cette dernière n'a pas été consultée lorsqu'il s'est agi de reprendre les standards de l'article 26 du Modèle de convention fiscale de l'OCDE, ni même lorsque le SFI a décidé de soutenir l'introduction d'un échange automatique de renseignements sur le plan international. La critique formulée par les deux initiatives me paraît donc pertinente puisque si le SFI a informé le Parlement de manière régulière, il n'a jamais formellement consulté les commissions compétentes avant d'établir la position de négociation.

Confronté à cette critique, le Conseil fédéral a réagi. Il a réagi et il a décidé, sur demande de votre commission et dans le cadre du traitement de ces deux initiatives parlementaires, de modifier l'ordonnance sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, en précisant cette notion d'"orientation principale", décrite dans l'article que je vous ai cité antérieurement.

Le Conseil fédéral retient, dans la version actuelle de l'ordonnance, qui est en vigueur depuis septembre dernier, à l'article 5b, que les commissions compétentes en matière de politique extérieure sont notamment consultées sur les orientations principales au sens de l'article 152 alinéas 3 et 4 de la loi sur le Parlement lorsque - lettre a de l'alinéa 1 - "la mise en oeuvre de recommandations ou de décisions d'organisations internationales ou d'organes multilatéraux nécessite d'adopter ou de modifier de façon importante une loi fédérale", donc lorsqu'il y a modification de loi fédérale, ou - lettre b de l'alinéa 1 - lorsque "la renonciation à la mise en oeuvre de telles recommandations ou décisions expose la Suisse à des préjudices économiques importants, à des sanctions, à l'isolement en raison de sa position divergente ou à une atteinte à sa réputation politique". Cette notion a donc été précisée dans le cadre de l'ordonnance, tout à fait dans le sens des deux auteurs de ces initiatives parlementaires.

La commission est d'avis que la modification de l'ordonnance et l'évolution de la pratique que nous avons pu constater entre-temps de la part du SFI est satisfaisante. C'est une manière pragmatique, concrète et rapide de répondre aux soucis du Parlement. Elle estime qu'il n'était pas nécessaire de modifier la loi sur le Parlement pour obtenir le résultat escompté. Nous avons plus affaire à une question d'application de la loi qu'à la nécessité d'une modification législative comme telle.

Une partie de la commission n'est toutefois pas de cet avis. Elle considère que le Conseil fédéral ne peut pas, par voie d'ordonnance, définir quelles sont les compétences du Parlement. A ses yeux, il incombe au Parlement même et non au Conseil fédéral de préciser le contenu de l'article 152 alinéa 3 de la loi sur le Parlement. Si je peux me permettre une opinion personnelle, il s'agit là d'une approche quelque peu formaliste, l'essentiel pour votre commission étant que le Parlement soit consulté, que le Conseil fédéral présente les mandats qu'il entend défendre, y compris dans le cadre de l'OCDE et du développement de la "soft law", auquel nous sommes toujours davantage confrontés.