Dreifuss Ruth · Bundesrat · 2002-04-15

Wortprotokoll

Nous allons vivre trois jours passionnants à essayer de trouver réponse à un certain nombre de questions et problèmes qui existaient déjà lors de l'introduction du régime obligatoire de la prévoyance professionnelle, au moment où l'on est passé d'une réglementation entre partenaires sociaux à un encadrement du deuxième pilier par une loi fédérale. Nous sommes un peu en retard par rapport au rendez-vous que nous nous étions nous-mêmes fixé, soit dix ans après l'entrée en vigueur de la loi. Ce temps est déjà passé, mais nous en avons eu besoin pour trouver ou chercher avec vous l'exacte mesure des réformes qui doivent être entreprises aujourd'hui.

Heureusement, nous avons toujours eu les moyens d'ajuster, au fur et à mesure que les problèmes se posaient, la loi à ces exigences. M. Robbiani vous a cité tout à l'heure les modifications qui ont eu lieu depuis l'entrée en vigueur de la LPP et qui ont permis notamment de garantir le libre passage, c'est-à-dire de se débarrasser des chaînes dorées, comme l'on disait, que l'employeur pouvait imposer aux salariés. Nous avons réussi à utiliser cet instrument pour l'encouragement de la propriété du logement, et surtout, nous avons trouvé une réponse au problème des comptes en déshérence et de la nécessité de pouvoir retrouver les personnes qui, ayant fait confiance au système, y avaient participé et se retrouvaient des années après à l'étranger sans avoir touché l'intégralité de leur avoir.

Mais maintenant, le moment est venu de faire une réelle réforme. Et j'aimerais remercier la sous-commission et la commission du travail extrêmement sérieux et prudent qui a été fait, et du bon climat qui a régné depuis le début. Nous pouvons être très reconnaissants envers la présidente et les membres de la sous-commission.

J'ai été personnellement très impressionnée de voir que, dans un climat de polarisation politique, de difficultés au sujet de la conception de la sécurité sociale, ce qu'on peut appeler de façon un peu générale le partenariat social jouait de nouveau. Tout d'un coup, on se souvenait qu'à l'origine du deuxième pilier, il y avait la volonté des employeurs et des salariés de trouver des solutions pour la prévoyance vieillesse. Et ce sentiment d'une oeuvre commune a joué son rôle dans la sous-commission, puis dans la commission. C'est un moment toujours très heureux, je crois, lorsque l'on sent une volonté d'arriver à des solutions, et dans un climat de respect des uns et des autres. Toutefois, plusieurs concepts sont en présence.

J'ai aussi le sentiment que nous avons évité, dans les discussions qui ont eu lieu ces derniers jours, qu'aujourd'hui l'on entre dans cette salle en roulant immédiatement les mécaniques et en disant: "C'est le référendum", de gauche ou de droite. Vous êtes arrivés dans cette salle avec l'intention de trouver une solution qui puisse être largement approuvée et donner ensuite au Conseil des Etats toutes les chances de mettre au point un système satisfaisant. Je me réjouis donc, avec vous, de passer ces trois jours à chercher une solution.

Je fais juste une parenthèse avant de dire quelques mots sur le projet et les propositions elles-mêmes. J'ai eu l'occasion, la semaine passée à Madrid, de diriger la délégation suisse à la deuxième Assemblée mondiale sur le vieillissement. Je me suis rendu compte à quel point nous étions privilégiés, à quel point nous avions de la chance dans ce pays.

J'aimerais évoquer deux ou trois chances. La première, c'est justement ce climat de partenariat dans la recherche de solutions. Depuis la votation sur l'article constitutionnel relatif aux trois piliers, nous avons réussi à conserver, pour l'essentiel, ce système qui consiste à combiner différents types d'institutions pour arriver à en tirer le maximum, à donner aussi à chacune de ces institutions son rôle spécifique. Cela est déjà une première chance qui fait que nous avons construit quelque chose ensemble depuis trente ans et qu'il est plus facile, de ce fait, de rénover ce qu'on a construit ensemble que cela n'est le cas dans d'autres pays où la situation est plus tendue.

La deuxième chance, c'est que nous envisageons depuis longtemps les questions liées à l'allongement de l'espérance de vie. Quelle jolie expression d'ailleurs, l'"espérance de vie"! C'est extraordinaire de se dire qu'à 65 ans, on a encore une véritable espérance de vie et que le vieillissement ne signifie pas que l'on ajoute des années de dépendance à la fin d'une vie, mais qu'on ajoute, au moment même où l'on quitte la vie professionnelle, des années encore pleines de possibilités et pleines de venin, si vous me permettez cette expression. Voyant arriver le problème depuis longtemps, nous avons pu prendre des dispositions dans l'AVS également. Nous avons une espèce de boussole qui nous indique la direction générale et nous savons à quoi nous devons faire face.

La troisième chance enfin, que j'ai sentie fortement à Madrid, c'est que nous sommes un pays riche. Imaginez ce que signifie la charge que représentent les générations qui ne pourront peut-être plus être actives à cause de leur état de santé, imaginez cette charge sur des pays du tiers monde. La Suisse a les moyens de résoudre les problèmes qui se posent à elle; elle a su depuis longtemps quels étaient ceux-ci et elle a un climat social qui lui permet de les résoudre sans polarisation excessive.

J'aimerais revenir aux propositions. Quelques orateurs ont souligné les limites du système politique de milice, la complexité des propositions, la haute technicité du deuxième pilier, le fait qu'il est difficile de savoir ce que signifient exactement un taux technique, un taux de conversion, et qui aura raison dans vingt ou trente ans. Je dirai que ces problèmes ne sont pas des problèmes techniques, mais des problèmes politiques et sociaux. La question qui se pose est de savoir comment nous pouvons aider les hommes et les femmes de ce pays à forger des projets de vie et à savoir comment ils pourront les réaliser. Il est clair que lorsque ces projets de vie se situent dans un avenir à vingt, trente ou quarante ans, on ne peut pas donner des assurances à cent pour cent. Ce qu'il faut, c'est accompagner, durant toute une vie, cet objectif qui est de maintenir un niveau de vie acceptable, de donner la possibilité de faire des projets, de mener une vie digne, d'assurer une certaine indépendance, même lorsque l'âge de la retraite est atteint.

Le problème auquel nous sommes confrontés - le Conseil fédéral comme la commission -, dans le cadre des différentes propositions qui ont été faites, est celui d'un allongement de l'espérance de vie au moment de l'âge de la retraite. C'est-à-dire que dans un système de capitalisation, qui a révélé d'ailleurs toutes ses qualités, nous devons savoir que le capital vieillesse accumulé, ou qui sera accumulé au moment de la retraite, doit couvrir un plus grand nombre d'années de versement de la rente. Cela signifie que nous devons nous poser la question de savoir comment, si nous sommes obligés - et nous le sommes - de réduire le taux de conversion, c'est-à-dire de répartir sur plus d'années, sur plus de mois, le bénéfice de ce capital qui aura été accumulé au moment de la retraite, nous pouvons être sûrs que les rentes qui en découlent seront encore suffisantes pour réaliser l'objectif de la LPP.

Le Conseil fédéral a trouvé comme réponse à l'obligation de réduire le taux de conversion, clairement, le fait qu'il faut augmenter le capital par une augmentation du taux de cotisation. Le Conseil fédéral a trouvé cette réponse en réalisant qu'il y a d'ailleurs un problème: plus on approche de la retraite et plus il est difficile d'arriver à reconstituer un [PAGE 503] montant suffisant pour annuler dans une large mesure la réduction de rente, qui résulte automatiquement de la réduction du taux de conversion.

Le Conseil fédéral a présenté cette solution tout en renonçant à quelque chose qui lui tenait à coeur, qui figurait dans le projet envoyé en procédure de consultation et correspondait à une exigence très claire de l'égalité entre hommes et femmes. Il s'agit de l'intégration dans le deuxième pilier des bas salaires qui sont, il faut le rappeler, des salaires versés aux femmes avant tout. Le Conseil fédéral y a renoncé après la procédure de consultation à cause du résultat de celle-ci et aussi parce qu'il ne voyait pas réellement le lien que l'on pouvait faire entre le premier problème que j'ai mentionné et le deuxième problème que je viens de souligner. En d'autres termes, dans le modèle du Conseil fédéral, il y avait un problème, indépendant, qui formait un tout en lui-même, soit la réduction du taux de conversion et la compensation de celui-ci, et un deuxième problème, celui des bas et moyens salaires.

La commission et la sous-commission ont eu l'idée de joindre les deux problèmes en démontrant que si l'on arrivait à modifier le seuil d'entrée dans le système et la base salariale sur laquelle les cotisations sont perçues, on aurait peut-être une réponse à la question que j'ai posée d'emblée: comment compenser la réduction de la rente mensuelle à cause de l'augmentation du nombre d'années pendant lesquelles elle doit être versée? Et cette idée a beaucoup d'avantages. C'est la raison pour laquelle vous en discutez; c'est la raison pour laquelle elle a convaincu la commission.

Mme Heberlein m'a citée - je suis un peu honteuse de voir que l'on cite les expressions que j'utilise derrière les portes fermées d'une séance de commission -, en disant que c'est un système cohérent, logique, mais qu'il est "'vachement' cher". En général, je réserve ce genre d'expression à des huis clos, je ne les utilise pas dans des salles aussi importantes et inspirant un tel respect que celle-ci. Mais puisque Mme Heberlein m'a citée, je dirai qu'effectivement, j'ai dit devant la commission que c'était un excellent projet, mais qu'il était "'vachement' cher". Mais rien n'est gratuit et il faut décider ce que l'on veut. La commission, très clairement, a dit que ce qu'elle voulait, c'était ce lien entre les deux problèmes que j'ai évoqués. Et la question de savoir combien d'argent on veut exactement y consacrer se pose maintenant à votre Chambre. Je suis très intéressée de savoir quelle réponse vous allez y apporter.

Il est clair que le Conseil fédéral était très attentif à l'aspect financier et qu'il n'a pas voulu modifier sa position avant que vous en débattiez. Il aura l'occasion de le faire une fois que vous aurez pris votre décision et que la révision ira dans la deuxième Chambre.

Mais j'aimerais malgré tout annoncer un certain nombre de points sur lesquels la position du Conseil fédéral est tout à fait consolidée et sur lesquels, de ce fait, je vais intervenir au cours de l'examen de détail.

L'un de ces points, c'est celui de savoir s'il faut ou non un plafond pour les cotisations qui peuvent être versées dans le deuxième pilier et risquent d'échapper de ce fait à l'impôt. Je sais que la suppression du plafond a fait l'objet d'un compromis au sein de la sous-commission et de la commission. Mais je dois dire que pour le Conseil fédéral, une double question se pose, et j'y reviendrai. La première est de savoir s'il ne faut pas revenir au projet du Conseil fédéral qui, pour des raisons fiscales, considérait que l'on ne pouvait pas abandonner 80 millions de francs pour un cadeau fiscal - "cadeau" n'est jamais une expression très bienvenue, je le reconnais volontiers -, en d'autres termes pour avantager fiscalement une épargne pour des personnes à très hauts revenus. Pour le Conseil fédéral, on peut discuter de la question de savoir si la limite, c'est cinq, six ou sept fois le revenu maximal du deuxième pilier. Je crois que la discussion doit avoir lieu. Mais ça, c'est le point de vue fiscal.

L'autre question, c'est celle des abus du système. On peut tromper le fisc en passant par le deuxième pilier; on peut quasiment assurer auprès du deuxième pilier des revenus plus élevés qu'on ne les assure à l'AVS. Cela, c'est tromper l'AVS. Il y a certainement dans ce domaine, quelle que soit la décision sur l'aspect fiscal du problème, des mesures à prendre. Est-ce que ces mesures doivent être prises par un plafonnement ou par des formules plus subtiles, qui permettent aussi de combattre les abus, non pas seulement pour les hauts salaires mais pour toutes les catégories salariales, et d'éviter ainsi que le deuxième pilier soit un lieu d'évasion fiscale et d'évasion des cotisations AVS? Là, je dois dire que le problème s'est posé dans la commission à un moment déjà trop tardif pour que l'on arrive à trouver des solutions optimales.

De toute façon, il faudra agir à ce niveau: pour des raisons fiscales, en fixant un plafond, ou pour des raisons de lutte contre les abus, en trouvant un système de collaboration, d'échange d'informations entre les autorités fiscales, les organes de l'AVS, ceux du deuxième pilier, ce qui facilitera la tâche consistant à contrôler les fondations, etc. Voilà donc un point où le Conseil fédéral considère que les travaux de la commission ne sont pas encore satisfaisants.

Un deuxième point où nous ne considérons pas les travaux de la commission comme satisfaisants est la période durant laquelle s'étale la réduction du taux de conversion. Nous sommes d'accord qu'il est extrêmement difficile de prévoir quel est le taux optimal sur une période très longue. Donc, nous pensons que nous pouvons nous arrêter à 6,8 pour cent plutôt que d'insister sur 6,65 pour cent, tel que cela a été discuté dans la commission. Nous pouvons donc, quant au taux, nous rallier à la position de la majorité de la commission, mais pas dans quinze ans. Ce que je veux dire, c'est qu'il faut qu'on agisse plus vite pour pouvoir réajuster le tir si nous nous sommes trompés. Nous savons si peu sur ces évolutions que nous ne pouvons pas d'emblée fixer sur une période aussi longue la réduction du taux de conversion et, entre-temps, ne pas agir. Nous devons nous donner rendez-vous à nous-mêmes ou donner rendez-vous à nos successeurs dans un laps de temps plus raisonnable que les quinze ans. Voilà un autre point sur lequel, en tant que représentante du Conseil fédéral, je soutiendrai des propositions qui iront plutôt dans ce sens.

Mais là où je peux me rallier avec enthousiasme aux travaux de la commission, parce qu'elle va plus loin que le Conseil fédéral, qui est pourtant tout à fait conscient du besoin, c'est en ce qui concerne la transparence, la gouvernance des caisses, et les progrès en termes de gestion paritaire. Il faut se rendre compte qu'il s'agit de l'argent des assurés, de l'argent dont ils auront besoin pour vivre, 15, 20, 25 ans de leur vie, de manière indépendante. Dans certains pays, la perte de substance de ce contrat a conduit à la catastrophe! Ces questions de transparence et de gouvernance sont donc essentielles. Je dois dire que je ne pourrais pas suivre, mais cela n'est pas à l'ordre du jour maintenant, des propositions qui consisteraient à dire que chacun peut choisir comment il peut en profiter davantage - car chacun peut aussi choisir comment il se ruine et comment il tombe à la charge de la collectivité en choisissant de placer lui-même ses fonds!

Non, le caractère de droit collectif et de partenariat social doit demeurer. La commission l'a maintenu, comme le Conseil fédéral lui-même. Je crois que cela est juste et que c'est un élément de stabilité pour les relations sociales dans notre pays aussi. C'est d'une énorme importance non seulement pour l'individu assuré, mais aussi pour notre pays: 500 milliards de francs, c'est une part très importante de l'épargne collective, c'est une part très importante des investissements qui sont faits dans ce pays, grâce à l'argent du deuxième pilier. Cela doit s'accompagner de transparence et de contrôle accru. C'est la raison pour laquelle je remercie la sous-commission et la commission d'avoir été dans ce domaine plus loin que le Conseil fédéral, et je les remercie en son nom.

Je vous invite à entrer en matière.

Vous aurez compris que j'aimerais manifester ici mon estime pour le travail qui a été fait en commission et ma reconnaissance d'avoir été associée aux réflexions et à la discussion.