Sommaruga Simonetta · Bundesrat · 2017-09-18

Wortprotokoll

Wenn es um sexuelle Gewalt gegen Kinder und wehrlose Erwachsene geht, dann kennen Bundesrat und Parlament kein Pardon. Den Beweis dafür haben wir mit den Verschärfungen des Strafgesetzbuches erbracht. Die Verschärfungen sind bereits seit dem 1. Januar 2015 in Kraft, indem neue Bestimmungen zum Tätigkeitsverbot und zum Kontakt- und Rayonverbot eingeführt wurden und indem die Gerichte nicht nur berufliche, sondern auch ausserberufliche Tätigkeiten verbieten können, und zwar auch lebenslänglich. Wie gesagt, dies ist seit dem 1. Januar 2015 in Kraft.

Die Mehrheit der Bevölkerung und der Stände will aber noch weiter gehen. Das ist durch die Annahme der sogenannten Pädophilen-Initiative im Mai 2014 deutlich geworden. Die Initiative hatte den Titel "Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen". Im Unterschied zum Titel der Initiative - deshalb habe ich Ihnen den Titel noch einmal vorgelesen - stand im Text der Initiative und steht nun also im Verfassungsartikel nichts mehr von Pädophilen. Das Wort kommt dort nicht mehr vor. Artikel 123c der Bundesverfassung verlangt, dass Personen, die die sexuelle Unversehrtheit eines Kindes oder einer abhängigen Person beeinträchtigt haben und deswegen verurteilt wurden, eine Tätigkeit mit Kindern und abhängigen Personen automatisch ohne weitere Überprüfung und lebenslänglich verboten wird, und zwar sowohl eine berufliche wie auch eine ehrenamtliche Tätigkeit.

Nun geht es darum, diesen neuen Verfassungsartikel umzusetzen, wie immer, wenn eine Volksinitiative angenommen worden ist. Diese Umsetzungsarbeit ist nicht neu. Der Bundesrat und mehrere Mitglieder des Parlamentes haben ja während des Abstimmungskampfes darauf hingewiesen - auch Herr Jositsch hat dies erwähnt -, dass sich dann bei der Umsetzung ein paar schwierige Fragen stellen werden. Selbst die Initianten haben vor der Abstimmung bereits darauf hingewiesen, dass sie ihren eigenen Text dann bitte nicht wörtlich verstanden haben wollen. Sie haben nämlich selber gesagt, dass bei einer Jugendliebe - wenn es zum Beispiel zwischen einem 19-Jährigen und einer 15-Jährigen zu einem Zungenkuss kommt - nicht automatisch und lebenslänglich ein Tätigkeitsverbot ausgesprochen werden soll. Die Initianten haben also selber erkannt und damit auch anerkannt - und zwar sogar noch vor der Abstimmung -, dass bei der Umsetzung ihrer Initiative der Verhältnismässigkeit dann Rechnung getragen werden soll, indem eben die genannte Situation nicht zu einem lebenslänglichen Tätigkeitsverbot führen soll. [PAGE 635]

Hart wollten die Initianten aber bei Pädophilen sein. Genau dies setzt der Bundesrat um, und zwar deshalb, weil er sich am heutigen Stand der Wissenschaft orientiert. Der heutige Stand der Wissenschaft lautet, dass Pädophilie nicht heilbar sei. Deshalb schlägt der Bundesrat vor, dass Pädophilen ein automatisches und lebenslängliches Tätigkeitsverbot erteilt werden soll, und zwar so, dass das lebenslängliche Tätigkeitsverbot auch nicht mehr überprüft werden kann. Das heisst, keine Behörde kann dieses Verbot wieder aufheben. Wo es sich nicht um pädophile Menschen handelt, sondern um Personen, die gemäss Initiativtext "die sexuelle Unversehrtheit eines Kindes ... beeinträchtigt haben", trägt der Bundesrat dieser Differenzierung in der Initiative auch bei der Umsetzung Rechnung.

Wie immer gilt auch hier: Die Annahme einer Volksinitiative und damit eines neuen Verfassungsartikels setzt die anderen Artikel der Bundesverfassung, die ja auch von Volk und Ständen angenommen worden sind, nicht ausser Kraft. Das hat auch Herr Ständerat Engler wieder in Erinnerung gerufen. Wenn der neue Verfassungsartikel mit den anderen Verfassungsartikeln in Konflikt oder in Widerspruch steht, dann muss dieses Dilemma gelöst werden, indem man versucht, die verschiedenen Verfassungsartikel miteinander in Einklang zu bringen.

Herr Ständerat Minder hat etwas verärgert gesagt - ich habe das so gehört -, dass man diesem Verhältnismässigkeitsprinzip offenbar immer oberste Priorität einräume. Ja, Sie können das in Artikel 5 der Bundesverfassung lesen, dort steht in Absatz 2: "Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein" - ohne Differenzierung! Das ist das Grundprinzip des Rechtsstaates: die Verhältnismässigkeit. Also ist es, glaube ich, schon richtig, dass dieses Prinzip in der Tat höher steht, wenn Sie eine Volksinitiative oder einen Verfassungsartikel umsetzen. Staatliches Handeln muss generell verhältnismässig sein, nicht nur, wenn man Lust auf staatliches Handeln hat oder wenn man findet, hier sei ein bisschen mehr staatliches Handeln nötig.

Auch dass Sie in solchen Dilemmata Entscheidungen fällen müssen, ist nicht neu; das mussten Sie schon bei der Alpen-Initiative. Auch dort mussten Sie versuchen, verschiedene Ansprüche in Einklang zu bringen. Sie haben das bei der Ausschaffungs-Initiative gemacht, Sie haben es bei der Zweitwohnungs-Initiative gemacht. Zum Teil haben Sie Artikel, die in die Verfassung kamen, jahre- oder jahrzehntelang nicht oder nur unvollständig umgesetzt - denken Sie an den Gleichstellungsartikel, der immer noch nicht vollständig umgesetzt ist, Jahrzehnte nachdem er in die Bundesverfassung gekommen ist.

Die Umsetzung und damit auch die Konkretisierung eines neuen Verfassungsartikels ist in unserem politischen System die Aufgabe des Gesetzgebers. Es ist also Ihre Aufgabe. Ich glaube, es ist wichtig, dass wir uns wieder einmal daran erinnern, dass die Annahme einer Volksinitiative nicht das Ende eines Prozesses ist, sondern sein Beginn. Das ist die Grundlage unseres politischen Systems der direkten Demokratie. Die Bevölkerung hat die Freiheit, einen Verfassungsartikel frei zu formulieren, zu redigieren; die Bevölkerung stimmt darüber ab. Wenn die Initiative angenommen wird, dann kommt das Parlament ins Spiel und macht eben eine Konkretisierung, eine Umsetzung, und zwar, indem es alle Prinzipien der Bundesverfassung mit einbezieht. Dann wissen die rechtsanwendenden Behörden, worauf sie sich beziehen, wenn sie das Recht anwenden. Wenn die Bevölkerung mit dieser Umsetzung nicht einverstanden ist, dann kann sie gegen dieses Gesetz das Referendum ergreifen.

Ich bitte Sie, sich dies vor Augen zu halten. Sie stehen jetzt am Anfang eines Prozesses, in welchem Sie, das Parlament, eine absolut zentrale Rolle spielen. Sie sind nicht ein Gehilfe, nicht ein Sklave der Bevölkerung, sondern Sie spielen bei dieser Umsetzung eine zentrale Rolle.

Die Minderheit Ihrer Kommission möchte hier auf ein Ausführungsgesetz verzichten. Die Minderheit ist der Meinung, die Bevölkerung habe eben mit der Annahme der Pädophilen-Initiative ganz bewusst die Verletzung der Verhältnismässigkeit in Kauf genommen. Ob dieses Prinzip nun tatsächlich noch gelte oder nicht, sollen die Gerichte entscheiden.

Wenn der Gesetzgeber - das ist das, was ich von der Minderheit gehört habe - jetzt eine vermittelnde Umsetzung beschliessen würde, würde man sich dem Vorwurf aussetzen, den Volkswillen nicht umzusetzen. Das führe dann dazu, dass Volksinitiativen in Zukunft immer noch kompromissloser und noch detaillierter seien und man eigentlich noch mehr versuche, dem Gesetzgeber, also Ihnen, die Instrumente aus der Hand zu reissen, damit Sie nicht mehr irgendetwas tun könnten. Man versuche eigentlich, das Parlament zu übergehen oder das Parlament zu umgehen.

Das steht in krassem Widerspruch zu dem, was unser politisches System mit der direkten Demokratie ausmacht. Sie unternehmen den Versuch, sozusagen das Volk jetzt zu erziehen und den Leuten zu sagen: So, jetzt habt ihr etwas gemacht, und jetzt müsst ihr sozusagen ein bisschen dafür büssen; wir machen jetzt dieses Gesetz nicht, und dann seht ihr dann schon, was herauskommt. Ich glaube nicht, dass das eine gute Idee ist.

Ich bitte Sie, diesen Nichteintretensantrag nicht zu unterstützen, und zwar aus folgenden Gründen:

Einen Grund hat Herr Ständerat Caroni bereits erwähnt. Es gibt in diesem Verfassungsartikel eine ganze Reihe von unbestimmten Rechtsbegriffen - Sie haben einige erwähnt, Herr Caroni. Ich würde auch noch die "sexuelle Unversehrtheit" erwähnen. Das ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Es stellt sich auch die Frage, was eine "Beeinträchtigung der sexuellen Unversehrtheit" ist. Diese Begriffe müssen Sie klären, damit sie die Gerichte dann anwenden können.

Die Initiative ist aus Sicht des Bundesrates und einer Mehrheit Ihrer Kommission auch nicht direkt anwendbar. Aber ich weiss, es gibt auch da andere juristische Einschätzungen; eine solche Einschätzung wurde heute erwähnt. Was passiert, wenn Sie diesen Artikel nicht umsetzen? Möglich ist, dass das Gericht sagt, die direkte Anwendbarkeit sei hier nicht gegeben, und dass es Ihnen den Ball wieder zurückspielt. Haben Sie dann in Bezug auf die politische Glaubwürdigkeit in diesem Land irgendetwas gewonnen? Ich meine, nein. Dann kommen Sie dann vielleicht in zwei, drei, vier Jahren wieder zum Zug. Sie haben dann eine enorme Verzögerung. Ich glaube, das wäre für die Glaubwürdigkeit unseres politischen Systems äusserst schädlich.

Ein anderes Argument, das jetzt noch nicht vorgebracht wurde, möchte ich hier auch noch erwähnen. Lesen Sie einmal Artikel 190 der Bundesverfassung. Da steht: "Bundesgesetze und Völkerrecht sind für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend." Ja, was macht das Bundesgericht? Ein Richter könnte nicht sagen, er wende das Gesetz nicht an, sondern er wende jetzt Artikel 123c der Bundesverfassung an. Das Bundesgericht würde das Gesetz anwenden, wie es in Artikel 190 steht, und das Gesetz ist das, was Sie verabschiedet haben und was seit dem 1. Januar 2015 in Kraft ist. Aber das ist nicht diese Volksinitiative. Auch hier muss ich betonen: In Bezug auf die Glaubwürdigkeit des politischen Systems wäre das äusserst schädlich, weil Artikel 190 sagt, dass das Bundesgericht Gesetze anwendet - nicht Volksinitiativen und nicht Verfassungsartikel. Ich bitte Sie, das auch im Auge zu behalten, wenn Sie sich überlegen, welche Rolle Sie jetzt in diesem Staat haben, was Ihre Tätigkeit, Ihre Funktion ist und welche Rolle das Gericht hat. Da ist die Bundesverfassung eigentlich sehr klar.

Schliesslich möchte ich als Drittes noch erwähnen, dass es eben zu den Grundfesten unseres politischen Systems gehört, dass die Bevölkerung selber Volksinitiativen verfassen kann, dass aber nachher Sie die Konkretisierung vornehmen. Wir haben kein Bundesverfassungsgericht. Wir haben das mehrfach diskutiert, aber es wurde immer wieder abgelehnt. Damit ist auch klar, dass bei uns eben nicht die Gerichte darüber entscheiden, wie ein Verfassungsartikel umzusetzen ist, sondern dass das Parlament - also Sie - den Gerichten und vor allem auch den Rechtsunterworfenen sagt, wie ein Verfassungsartikel zu verstehen und anzuwenden ist.

Nun, für die konkrete Ausgestaltung bei der Umsetzung gibt es tatsächlich verschiedene Wege, nicht nur einen Weg. Der Bundesrat hat dem auch bereits Ausdruck verliehen, indem er zwei Varianten für eine mögliche Umsetzung in die Vernehmlassung gegeben hat. Eine Variante trägt dem [PAGE 636] Verhältnismässigkeitsprinzip besser Rechnung. Diese Variante hat der Bundesrat bevorzugt, und auch in der Vernehmlassung ist diese Variante deutlich bevorzugt worden. Nach der Vernehmlassung hat der Bundesrat noch verschiedene Anpassungen vorgenommen. Ich sage jetzt nur in Kürze, was der Bundesrat Ihnen vorschlägt, weil wir nachher noch darauf zu sprechen kommen.

Er hat gegenüber dem heutigen Recht den geschützten Personenkreis ausgeweitet. Er hat gesagt, das Gericht solle nach jedem Sexualdelikt grundsätzlich zwingend ein lebenslängliches Tätigkeitsverbot aussprechen, unabhängig von der Höhe der Strafe. Der Bundesrat hat den Deliktskatalog gegenüber dem heutigen Recht ausgeweitet, und er hat gesagt: Ausnahmen sollen lediglich bei besonders leichten Fällen vorkommen, bei denen ein Tätigkeitsverbot eben nicht notwendig ist, um den Täter von weiteren solchen Handlungen abzuhalten. Ein Tätigkeitsverbot soll in diesen - nur in diesen - Ausnahmefällen frühestens nach zehn Jahren überprüft werden können. Ich bitte Sie, das im Ohr zu behalten. Das Verbot wird nicht einfach nach zehn Jahren aufgehoben, sondern es wird geprüft, ob es aufgehoben werden kann. Ich sage es noch einmal: Wenn es sich um einen pädophilen Täter handelt, dann gibt es keine Ausnahmen. Da ist das Verbot immer lebenslänglich - es wird nicht überprüft, das heisst, es kann auch nicht aufgehoben werden.

Wir werden in der Detailberatung noch auf die Anträge Ihrer Kommission zu sprechen kommen. Ihre Kommission beantragt bei gewissen Punkten ein abweichendes Konzept. Was die pädophilen Täter anbelangt, gibt es aber keine Differenzen.

In diesem Sinne bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten. In der Detailberatung werde ich mich dann gerne auch noch zu den Anträgen Ihrer Kommission äussern.