Levrat Christian · Ständerat · 2017-12-04

Wortprotokoll

Si j'ai volontiers renoncé au rapport pour l'objet précédent, dont l'utilité ne me paraissait pas évidente, il en va différemment pour ce rapport-ci. Je vais traiter les deux motions en un seul bloc; elles traitent du même sujet, à savoir de la situation en Erythrée.

La Commission de politique extérieure s'est penchée dans le détail sur la situation en Erythrée lors de plusieurs de ses séances, tout d'abord avec Monsieur le conseiller fédéral Burkhalter, ensuite avec le nouveau conseiller fédéral, que je salue ici, Monsieur Cassis. Une fois n'est pas coutume, nous avons entendu le représentant de l'Erythrée en Suisse, Monsieur Toni Locher, qui en est le consul honoraire.

Vous savez que nos commissions ont pour habitude de ne pas entendre de diplomates étrangers. Compte tenu du rôle particulier de Monsieur Locher dans ce débat, il nous paraissait malgré tout intéressant de l'entendre pour approfondir ce [PAGE 853] sujet. Nous avons également entendu le chef adjoint du Comité international de la Croix-Rouge pour l'Afrique, Monsieur Mokaya Orina, sur la situation en Erythrée ainsi que, évidemment, les diplomates et responsables du Département fédéral des affaires étrangères qui nous ont éclairés sur l'analyse qu'ils font de la situation dans ce pays.

La principale motion dont nous devons débattre, la motion 17.3098, vise à ouvrir immédiatement une ambassade en Erythrée. Elle a été déposée le 13 mars 2017 par le groupe UDC et adoptée par le Conseil national le 14 juin 2017, par 140 voix contre 13 et 25 abstentions.

Le Conseil fédéral propose de rejeter cette motion. Mais votre commission s'est attelée à préciser les termes du débat. Elle vous propose une version modifiée de la motion qui charge le Conseil fédéral "de renforcer la présence diplomatique en Erythrée". Une minorité vous propose d'en rester à l'ouverture immédiate d'une ambassade. Ce qui peut paraître de prime abord comme une nuance infime s'avère dans les faits être une différence importante - j'y reviendrai.

Permettez-moi tout d'abord, de manière à poser le débat, de brosser rapidement le tableau de nos relations actuelles avec l'Erythrée.

Aujourd'hui, c'est l'ambassadeur de Suisse à Khartoum qui est accrédité en Erythrée; il est allé à cinq reprises à Asmara au cours des deux dernières années, ce qui est une présence importante pour un simple pays d'accréditation. Avec cette solution, nous avons de bons liens avec l'Erythrée, et ce d'autant plus que l'attaché migratoire du SEM se rend régulièrement à Khartoum.

Nous avons des liens qui sont d'autant plus forts que nous avons en Erythrée nous aussi, comme l'Erythrée en Suisse, un consul honoraire, Monsieur Safi Ahmed. Ce dernier représente les intérêts de la Suisse en Erythrée et nous informe sur l'évolution de la situation sur place.

Le DFAE a, au cours des dernières semaines et des derniers mois en partie, accentué sa présence en Erythrée en décidant notamment de mettre en place des programmes d'aide au développement. Il s'agit pour l'essentiel de programmes pilotes dont l'un est pour l'instant mené en collaboration avec le consul honoraire de Suisse en Erythrée. Cela est, notons-le, une situation peu commune que de voir des représentants d'Etats étrangers en Suisse être mandatés par la Confédération pour mener dans l'Etat concerné des projets de développement. Mais il semblerait que, dans le cas présent, il y avait peu d'autres solutions possibles et que, par conséquent, il fallait procéder de cette manière.

Il y a donc des projets de la DDC, qui ont fait l'objet d'une décision et qui sont en voie de mise en oeuvre dans ce pays, et un dialogue politique structuré avec l'Erythrée, qui est conduit de manière intense et régulière. Ce dialogue structuré porte d'abord sur la situation régionale, ensuite sur la situation migratoire et enfin sur la situation économique et les questions de droits de l'homme et de gouvernance.

Donc si la Suisse n'a pas d'ambassade stricto sensu en Erythrée, elle a des relations étroites avec ce pays par le biais de l'ambassade à Khartoum, par le biais du consul honoraire présent en Erythrée et par le biais d'un dialogue structuré qui implique une présence régulière de nos diplomates à Asmara. La stratégie du Conseil fédéral est une stratégie de rapprochement progressif et d'intensification du dialogue entre la Suisse et l'Erythrée, et c'est bien sur cette stratégie que nous sommes amenés à nous prononcer aujourd'hui, puisque la motion 17.3098 prévoit une rupture avec cette stratégie de rapprochement progressif en prévoyant l'ouverture immédiate et sans condition d'une ambassade, au sens formel, à Asmara.

Trois motifs nous ont conduits à nous opposer à cette motion. Le premier est que nous considérons qu'il n'est pas raisonnable d'ouvrir immédiatement, sans délai, une ambassade à Asmara. Nous considérons que la stratégie du Conseil fédéral, qui débouchera peut-être in fine sur l'ouverture d'une ambassade, doit être préférée, parce qu'elle vise un rapprochement progressif dans le cadre d'un dialogue qui soit large, qui soit structuré et qui porte aussi bien sur les questions migratoires et économiques que sur les questions des droits de l'homme.

Il y a donc un choix qui doit être fait entre une stratégie progressive et visant à un rapprochement dans la durée entre la Suisse et l'Erythrée et une stratégie de rupture telle qu'elle vous est proposée par la motion 17.3098. Mais les deux poursuivent le même objectif, à savoir le développement de nos relations avec l'Erythrée, dans un moyen terme pour l'une, dans un très court terme pour l'autre, qui a pour but l'ouverture d'une ambassade.

Le deuxième motif qui nous conduit à rejeter la motion, est formel: le développement du réseau des ambassades de Suisse à l'étranger relève de la compétence du Conseil fédéral. Il arrive que le Parlement, ici ou là, fasse preuve d'une sensibilité spécifique. On se souvient du consulat à Chicago, je crois, où la question s'était posée et avait été traitée, mais dans le fond, il s'agit d'une compétence du Conseil fédéral.

Il y a une centaine de pays du monde dans lesquels nous n'avons pas d'ambassade à titre formel. Nous entretenons malgré tout des liens diplomatiques normaux avec ces Etats. Nous n'avons par exemple pas d'ambassade au Mali ou en Mauritanie, bien que ces Etats jouent un rôle essentiel dans la lutte contre le terrorisme. Nous considérons que des motifs financiers peuvent conduire le Conseil fédéral à accorder la préférence à l'une plutôt qu'à l'autre solution. Nous considérons qu'il appartient à notre exécutif de déterminer où il faut ouvrir une ambassade et où il faut y renoncer. Ceci d'autant plus que notre Parlement a fortement réduit l'enveloppe budgétaire à disposition du DFAE au cours des dernières années. Cela a conduit notamment le Conseil fédéral à ouvrir une vingtaine de microambassades, à savoir des ambassades dans lesquelles la Suisse reste présente mais n'a plus qu'un seul collaborateur expatrié, ce qui n'est pas toujours souhaitable.

Dans ce contexte, ouvrir une nouvelle ambassade en tant que telle, immédiatement, aboutira très probablement à la fermeture rapide d'une autre ambassade, fermeture qui alors ferait l'objet d'une nouvelle discussion dans notre conseil. Relevons à ce titre et pour rendre plausible la position du Conseil fédéral qu'il y a peu d'ambassades occidentales à Asmara aujourd'hui, que les Etats qui en ont une, comme l'Italie, ont en général eu dans le passé une relation particulière avec l'Erythrée. La Turquie, qui elle aussi a une ambassade à Asmara, poursuit une visée un peu différente de la nôtre puisqu'elle entend ouvrir une ambassade dans chaque pays africain pour montrer l'importance que revêt ce continent dans ses efforts diplomatiques.

L'ouverture de ces ambassades a un coût. Il appartient au Conseil fédéral d'en fixer la liste et d'en assumer la responsabilité. Le Parlement interviendrait ici hors de son champ de compétence. C'est l'argument formel.

Le troisième motif qui nous conduit à rejeter la motion 17.3098, c'est que nous ne comprenons pas bien le raisonnement des auteurs de la motion. Ils semblent considérer que l'ouverture d'une ambassade aboutirait automatiquement à une diminution du nombre d'Erythréens présents en Suisse, comme s'il y avait un lien de causalité direct entre l'ouverture d'une ambassade et la pression migratoire d'origine érythréenne dans notre pays. La majorité de la commission considère que l'ouverture d'une ambassade ne conduira pas à la diminution d'une seule demande d'asile déposée par un Erythréen, qu'elle ne nous permettra pas d'économiser un seul franc dans nos relations avec l'Erythrée et qu'elle ne débouchera en tout cas pas sur la conclusion d'un accord de réadmission avec cet Etat. Il n'y a pas de lien de cause à effet entre l'ouverture d'une ambassade, la pression migratoire et la conclusion d'un accord de réadmission.

Ce sont donc les trois motifs qui conduisent votre commission à dire qu'il n'est pas raisonnable d'approuver le texte de la motion tel qu'il a été adopté par le Conseil national; que d'abord "ouvrir immédiatement une ambassade", c'est interférer dans les compétences du Conseil fédéral; qu'ensuite la stratégie du Conseil fédéral, qui vise à renforcer progressivement et par un dialogue critique les liens entre la Suisse et l'Erythrée, est la bonne, et qu'enfin il n'y a pas de lien de causalité de quelque nature que ce soit entre l'absence d'ambassade et la pression migratoire érythréenne en Suisse. Mais le fait est que la présence d'Erythréens en [PAGE 854] Suisse pose des questions, que nous devons travailler à l'intégration de ces personnes sur le marché du travail et qu'il faut lutter contre les causes de fuite.

C'est la raison pour laquelle la majorité de la commission vous propose de modifier le texte de la motion, de manière à rester dans la ligne de la stratégie du Conseil fédéral, qui semble juste, et de charger ce dernier - je cite encore une fois - "de renforcer la présence diplomatique en Erythrée" et non pas d'ouvrir immédiatement et sans condition une ambassade au titre formel. Voilà pour la première motion.

Pour la deuxième motion, je vais pouvoir être très bref puisque celle-ci propose que le Conseil fédéral soutienne, "sur les plans politique et financier et sur celui des ressources humaines les différents efforts que les Nations Unies entreprennent en vue d'améliorer la situation en Erythrée". J'ai envie de vous dire: qui pourrait être contre? La réponse est simple: personne.

Le Conseil fédéral propose d'accepter cette motion. Votre commission observe que la Suisse soutient déjà activement les efforts engagés par l'ONU. Par gain de paix et pour donner peut-être un signe politique, elle vous propose elle aussi, à l'unanimité moins 1 abstention, de soutenir cette motion.