Schmid Martin · Ständerat · 2017-12-05

Wortprotokoll

Mit Botschaft vom 16. Juni 2017 beantragt uns der Bundesrat, den automatischen Informationsaustausch (AIA) mit weiteren Staaten und Territorien einzuführen. Die Vorlage, die Sie vor sich haben, umfasst zum einen die Aktivierung des automatischen Informationsaustauschs mit zusätzlichen 41 Staaten und Territorien und zum andern einen vorgelagerten Prüfmechanismus zur Sicherstellung der standardkonformen Umsetzung des automatischen Informationsaustauschs.

Die Bundesversammlung hat seit dem Inkrafttreten der AIA-Vereinbarung die bilaterale Aktivierung des automatischen Informationsaustauschs über Finanzkonten bereits mit 38 Staaten gutgeheissen. Die Auswahl der Staaten, um die es heute geht, mag auf den ersten Blick erstaunen, sie ist jedoch erklärbar: Es sind G-20-Staaten, OECD-Staaten, wichtige Wirtschafts- und Handelspartner unseres Landes, Staaten und Territorien mit einem engen Bezug zur EU und auch sektoriell oder regional relevante Finanzplätze, mit denen für die schweizerischen Finanzdienstleister ein "level playing field" hergestellt werden soll. Das funktioniert nur, wenn sie in ein globales AIA-System mit der Schweiz eingebunden sind.

In Bezug auf die Zeitverhältnisse hat der Bundesrat folgendes Vorgehen vorgesehen: Wenn wir es erreichen, bis in der dritten Woche dieser Session die Vorlage zu bereinigen und die Schlussabstimmung vorzunehmen, kann der Bundesrat die Beschlüsse auf den 1. Januar 2018 in Kraft setzen.

Mit der Vorlage liegt die Schweiz ein Jahr hinter ihrem Zeitplan. Das hat jedoch auch Vorteile. So kann sie von den Erfahrungen anderer Länder profitieren. Es geht insbesondere darum zu prüfen, ob alle Vertragsstaaten die Bedingungen des AIA-Standards erfüllen. Ab diesem Zeitpunkt, also ab dem 1. Januar 2018, beginnen die Finanzinstitute, die Kontoinformationen zu sammeln. Bevor dann die Daten ausgetauscht werden, soll geprüft werden, ob diese 41 zusätzlichen Vertragsstaaten die Voraussetzungen für die standardkonforme Umsetzung gewährleisten.

Gleichzeitig wird der Bundesrat mit dieser Vorlage beauftragt, im Frühjahr/Sommer 2019 einen Bericht über die Einschätzung der standardkonformen Umsetzung zu erstellen, und zwar zu jedem Abkommensstaat und -territorium. Dieser Bericht muss dann den zuständigen Kommissionen zur Konsultation unterbreitet werden. Nach der Konsultation der Kommissionen entscheidet der Bundesrat, ob der Datenaustausch erfolgen soll oder nicht. Dieser wäre dann ab September 2019 vorgesehen. Der Bundesrat - das kann dann Herr Bundesrat Maurer selbst noch bestätigen - hat in Aussicht gestellt, dass er keine Aktivierung vornehmen wird, wenn beide Parlamentskommissionen dagegen sind.

In der WAK unseres Rates haben wir die Bundesbeschlüsse geprüft, nachdem der Nationalrat sie verabschiedet hatte. Der automatische Informationsaustausch ist ein neuer globaler Standard bezüglich Steuertransparenz. Die Schweiz ist OECD-Mitglied und hat den Standard akzeptiert. Schwerpunkt in der Debatte der Kommission war, wie der automatische Informationsaustausch rechtlich konform umgesetzt werden kann.

Der automatische Informationsaustausch hat, wie Sie wissen, zum Ziel, die Steuerehrlichkeit auf den Finanzplätzen durchzusetzen. Er ist aber auch eine internationale Verpflichtung der Schweiz.

In der Kommission - und hier komme ich gerade zum Kernpunkt dieser Diskussion - haben wir auch darüber gesprochen, ob die Schweiz bei der Aktivierung des Austauschs mit weiteren Staaten allenfalls einen Marschhalt einlegen könnte, also ob es sich die Schweiz leisten könnte, die Aktivierung des automatischen Informationsaustauschs mit weiteren Staaten auszusetzen. Die Meinung in der Kommission war klar: Aus Sicht des Standorts Schweiz überwiegen die Vorteile, jetzt die AIA-Umsetzung fortzuführen. Ansonsten wären, wie das der Bundesrat auch ausgeführt hat, Retorsionsmassnahmen zu befürchten. Die Kommission ist deshalb mehrheitlich der Meinung, dass sich unser Land mit der AIA-Umsetzung arrangieren muss und dies für die Finanzdienstleister mehr Vor- als Nachteile mit sich bringt.

Die Kommission hat sich auch im Generellen vom Bundesrat überzeugen lassen, dass es für die Schweiz wichtig ist, mit ihrem Netz von Vertragsstaaten rasch auf eine kritische Grösse zu kommen. Nur damit funktioniert der Grundgedanke des AIA-Systems, und die Schweiz hat sich ja eben dazu verpflichtet. Auf halbem Wege stehen zu bleiben wäre aus unserer Sicht die schlechteste aller Varianten.

Jedoch - und das möchte ich Ihnen hier in aller Klarheit dokumentieren - hegt auch die WAK unseres Rates erhebliche Bedenken, die mit diesem Vorgehen der Aktivierung des Austauschs mit weiteren 41 Staaten verbunden sind - selbstverständlich nicht hinsichtlich all dieser Vertragsstaaten, sondern in Bezug auf einige davon. Es sind tatsächlich nicht alle Vertragsstaaten, die wir auf der Liste finden, hinsichtlich institutioneller Stabilität und Rechtsstaatlichkeit über alle Zweifel erhaben. Bei einigen dieser Staaten lohnt es sich, genauer hinzuschauen, ob die in den Vertragswerken festgeschriebenen Voraussetzungen für eine standardkonforme Umsetzung des automatischen Informationsaustauschs in der Praxis wirklich dann auch gegeben sind.

Insbesondere die Fragen in Bezug auf die Wahrung der Persönlichkeitsrechte, der Datensicherheit sowie die Nichteinhaltung des Spezialitätsprinzips bildeten die schwergewichtigen Themen der Diskussion. Ernsthafte Bedenken wurden auch geäussert in Bezug auf die Korruptionsverhältnisse in gewissen Staaten, mit denen wir zukünftig allenfalls Daten austauschen werden, und in Bezug auf die Wahrung der Menschenrechte, die allenfalls nicht gewährleistet ist. Auch [PAGE 862] die Gefahr eines Datendiebstahls und einer daraus folgenden Erpressung gewisser Staatsbürger waren leider keine Erfindungen, sondern sind Tatsachen.

Diese Bedenken wurden von den Mitgliedern der WAK-SR diskutiert und auch inhaltlich geteilt. Damit nahm unsere Kommission auch die Bedenken des Nationalrates auf. Entsprechend will auch unsere Kommission einen Prüfmechanismus, wie ihn der Nationalrat vorgeschlagen hat, wonach der Bundesrat vor der Datenlieferung noch einmal eine Prüfung vornehmen muss, um letztlich auch den finalen Entscheid zu treffen, ob die Daten ausgetauscht werden. Wir legen auch grossen Wert darauf, dass im Rahmen der Durchführung dieses Prüfmechanismus nicht nur formale Kriterien oder Beurteilungsunterlagen beigezogen werden, sondern eben auch reale Erfahrungen aus dem Austausch von Daten insbesondere unter den sogenannten Early Adopters, also Staaten, die früher als unser Land den Informationsaustausch zu praktizieren begonnen haben. Hierzu wird es in einem Jahr erste Erkenntnisse geben, und diese haben dann auch in den Prüfbericht einzufliessen. Hier liegt auch ein Vorteil der späten Aktivierung des Austauschs mit diesen Staaten durch die Schweiz.

Die Konsultation der zuständigen Kommissionen zu diesem Prüfbericht, der dannzumal zu erstellen sein wird, wird auch die Einflussnahme des Parlamentes auf die tatsächliche Durchführung des Datenaustauschs ermöglichen. Die WAK hat auch den Prüfmechanismus geprüft. Sie schlägt Ihnen dann im Vergleich zur nationalrätlichen Lösung eine kleine Anpassung vor, auf die ich in der Detailberatung noch eingehen will.

Für die Umsetzung des automatischen Informationsaustauschs müssen dann die nötigen Rechtsvorschriften und die Datensicherheit im Partnerstaat gewährleistet sein. Das wird es zu prüfen geben. Es ist auch zu beachten, bevor der Austausch vorgenommen wird, was für Meldungen bereits beim OECD-Sekretariat eingegangen sind. Weiter wird zu prüfen sein, ob der Austausch schwere Menschenrechtsverletzungen zur Folge haben könnte. Zugleich sieht der Prüfbeschluss vor, dass auch noch geprüft wird, ob in den Partnerstaaten ein Netzwerk von AIA-Vereinbarungen besteht. Die Kommission hat zugleich messbare Kriterien - hier gehe ich dann im Detail noch auf den Antrag Föhn ein -, die nicht auf staatsvertraglicher Basis beruhen, wie zum Beispiel den Korruptionsindex oder den Grad der Rechtsstaatlichkeit als nichttaugliche Kriterien erachtet, weil sie nicht einem völkerrechtlichen, international vereinbarten Standard entsprechen. In diesem Sinne kann ich hier festhalten, dass Eintreten auf den Bundesbeschluss über den Prüfmechanismus, aber auch die weiteren Abkommen unbestritten waren.

Wir haben dann im Weiteren, und das ist ein ganz wesentlicher Teil, auch über den individuellen Rechtsschutz gesprochen. Eine Sache ist, dass jetzt zuerst die Länder genannt werden und später dann durch einen Prüfbericht festgestellt wird, dass der generelle Datenaustausch erfolgen kann. Die andere Sache ist, dass es quasi noch eine dritte Stufe gibt, dass ein individueller Rechtsschutz gemäss dem schon verabschiedeten AIA-Gesetz besteht. Dazu hat die Eidgenössische Steuerverwaltung eine entsprechende Feststellungsverfügung zu erlassen, welche dann ans Bundesverwaltungsgericht weitergezogen werden kann. Dann ist der Instanzenzug offen, und bis zu einem rechtskräftigen Entscheid gibt es keinen Datenaustausch.

In Bezug auf diese rechtlichen Anfechtungsmöglichkeiten ist jedoch eine Kontroverse entstanden. Ich möchte das hier in aller Klarheit zum Ausdruck bringen: Unsere Kommission erachtet den individuellen Rechtsschutz als ein wesentliches Recht. Der individuelle Rechtsschutz soll selbst dann, wenn die Prüfberichte positiv ausfallen und die entsprechenden Länder die entsprechenden Garantien abgegeben haben, immer noch bestehen bleiben. Eine natürliche Person soll sich auf diesen individuellen Rechtsschutz berufen können.

Warum hat das eine Kontroverse ausgelöst? Rechtsprofessorinnen haben in Publikationen darauf hingewiesen, dass die vom Gesetzgeber erlassenen - nicht die heute zur Debatte stehenden - Grundlagen ungenügend seien und dass dieser individuelle Rechtsschutz eben nicht gewährleistet sei. Das hat unsere Kommission dazu bewogen, die später zu diskutierende Motion 17.3973 einzureichen. Denn wir sind eben doch der Auffassung: Wenn wir diesen Datenaustausch mit vielen Ländern aktivieren, soll der individuelle Rechtsschutz so gegeben sein, wie es die ursprüngliche Absicht des Gesetzgebers war. Er soll nämlich griffig sein, er soll im Zweifelsfall für die betroffene Person auszulegen sein, nicht gegen die betroffene Person.

Dann haben wir auch noch die Diskussion geführt, ob wir die AIA-Verträge mit Neuseeland und mit Saudi-Arabien beschliessen wollen. Darauf kommen wir dann bei den entsprechenden Anträgen - mindestens beim Antrag Lombardi - nochmals im Detail zu sprechen. Unsere Kommission hat sich dafür ausgesprochen, die Daten auch mit Neuseeland und Saudi-Arabien auszutauschen. Die Aktivierung wird dann auch in diesem Fall zu einem späteren Zeitpunkt zu entscheiden sein.

Ich komme zum Schluss. Namens der WAK unseres Rates empfehle ich Ihnen, hier auf die Bundesbeschlüsse einzutreten und dann entsprechend mit der Kommission zu stimmen. also gleichzeitig auf die Rückweisung in Bezug auf Neuseeland zu verzichten und das Abkommen mit Saudi-Arabien gutzuheissen sowie am Schluss dann auch noch die von der Kommission ausgearbeitete Motion anzunehmen.

Mit den vorliegenden 42 Bundesbeschlüssen fällen wir einen Konzeptentscheid. Wir autorisieren den Bundesrat im Grundsatz, den automatischen Informationsaustausch mit den betreffenden Partnerstaaten zu aktivieren. Über die länderspezifische Aufnahme oder Aussetzung des ersten Datenaustauschs Ende 2019 wird dann jedoch der Bundesrat, in Konsultation mit den Parlamentskommissionen, entscheiden.

So können wir zwei Anliegen gerecht werden, die in einem gewissen Spannungsfeld stehen: Einerseits können wir innert nützlicher Frist ein hinreichend grosses Netzwerk an AIA-Staaten vorweisen, andererseits erfolgt ein konkreter Datenaustausch mit diesen Staaten nicht um jeden Preis und nicht mit allen Staaten, sondern nur mit denjenigen, bei denen ein regelkonformer Vollzug sichergestellt werden kann und ein angemessener Schutz betroffener Individuen gewährleistet ist.

Ich bitte Sie, auf diese Bundesbeschlüsse einzutreten und sie dann mit der Kommission zu verabschieden.