Barazzone Guillaume · Nationalrat · 2017-12-06

Wortprotokoll

"If it is not broken, don't fix it." C'est en ces termes que Monsieur Jordan, président de la Banque nationale suisse s'est exprimé lors de son audition sur l'initiative "Monnaie pleine". Pourquoi en effet réformer notre système monétaire helvétique alors qu'il fonctionne?

Cette expression résume bien la position du Conseil fédéral et du Conseil des Etats ainsi que l'état d'esprit qui a régné durant les travaux de la Commission de l'économie et des redevances lors de l'examen de cette initiative populaire.

Pourquoi en effet notre conseil devrait-il approuver une initiative qui impliquerait pour la Suisse de faire cavalier seul sur la scène internationale en adoptant un système monétaire qui n'existe dans aucun autre pays au monde? Pourquoi devrions-nous mettre en place une réforme profonde, brutale, radicale et hasardeuse du système monétaire et du secteur financier suisses, une aventure qui comporterait des risques considérables?

Certains membres de la commission ont d'ailleurs relevé qu'il n'y avait quasiment aucune étude scientifique sérieuse sur le concept de "monnaie pleine" à ce jour, et c'est ce concept que l'initiative veut mettre en oeuvre.

La commission vous recommande, par 23 voix contre 1 et 1 abstention, de rejeter l'initiative "Monnaie pleine". Elle vous invite à ne pas faire ce saut dans l'inconnu qui, selon le Conseil fédéral, pourrait avoir des conséquences très négatives sur la stabilité de notre monnaie, de notre système financier et de notre économie. Rappelons que le Conseil fédéral recommande le rejet de cette initiative, qui a, elle-même, été rejetée par le Conseil des Etats.

Pour bien comprendre les changements fondamentaux que propose l'initiative, il convient de rappeler comment fonctionne le système monétaire et économique actuel. Je ne vais pas faire un résumé scientifique, mais je vais essayer de résumer un certain nombre de concepts pour permettre de mieux comprendre les changements qu'implique l'initiative.

Actuellement, la Constitution fédérale prévoit que la Banque nationale a pour principal objectif de conduire la politique monétaire de manière indépendante et de garantir la stabilité des prix, notamment - ce qui est moins le cas ces temps - en luttant contre l'inflation.

La Banque nationale pilote sa politique monétaire grâce au taux de référence. Elle influence l'offre et la demande de crédits en augmentant ou en abaissant son taux de référence. Ainsi, elle a une influence sur le niveau de la masse monétaire. Une diminution des taux stimule, en temps normal, la demande globale. A l'inverse, une augmentation du taux d'intérêt ralentit l'octroi de crédits et la création de monnaie, ce qui freine la demande globale de l'économie. Le taux d'intérêt ou taux de référence est un des instruments clés de la Banque nationale, qui prend et doit prendre ses décisions en la matière de manière indépendante, en ayant en tête l'intérêt général et en faisant, à chaque fois, une analyse macro-économique des différents enjeux.

Dans le système en vigueur, la monnaie scripturale, c'est-à-dire celle qui est déposée sur les comptes bancaires, n'est pas un moyen de paiement légal, comme peuvent l'être les billets ou les pièces de monnaie émis par la Banque nationale; autrement dit, c'est un moyen de paiement qui, en vertu de la loi, doit toujours être accepté pour rembourser une créance. C'est une promesse ou un engagement contractuel de la banque de verser, à la demande de ses clients, les avoirs déposés.

Ces moyens de paiement sont disponibles sans restriction et permettent aux banques, de manière décentralisée, de créer de la masse monétaire en fonction des besoins de l'économie en accordant, à des conditions précises, des prêts aux particuliers, aux ménages ou aux entreprises.

Les crédits alloués sont simultanément crédités sur le compte bancaire de l'emprunteur. Les banques perçoivent sur les crédits des intérêts plus élevés que ceux auxquels elles doivent rémunérer les comptes du trafic des paiements.

Les banques sont soumises à des limitations claires pour protéger l'argent des déposants. Les banques doivent, par exemple, s'assurer que les preneurs de crédits seront en mesure de rembourser leur emprunt. Elles-mêmes doivent satisfaire à des exigences strictes en matière de fonds propres et de liquidités, notamment pour éviter des bulles spéculatives.

C'est donc un système "décentralisé" qui charge les banques commerciales de créer de la masse monétaire en fonction des réalités économiques et qui permet la croissance de notre économie.

Cela étant dit, quels sont les objectifs poursuivis précisément par l'association Modernisation monétaire? Les initiants souhaitent mieux protéger les déposants - c'est en tout cas ce qui est allégué -, notamment contre l'insolvabilité bancaire, et l'initiative vise aussi à réduire les risques de bulles financières. Le passage à la monnaie pleine sur les comptes alimentant le trafic des paiements vise à permettre, selon les initiants, une protection totale contre l'insolvabilité bancaire. Les initiants estiment que l'on réduira ainsi les risques de bulles financières qu'ils attribuent en partie à la monnaie scripturale émise par les banques.

Ils prévoient d'instaurer en Suisse un régime monétaire reposant sur la monnaie pleine, ce qui signifie que toute la monnaie nécessaire au trafic des paiements serait exclusivement émise par la Banque nationale, qui aurait un monopole en la matière. Outre les billets et les pièces de monnaie, dont je parlais tout à l'heure, la monnaie pleine devra donc englober dorénavant la monnaie scripturale déposée sur les comptes, soit essentiellement la monnaie électronique déposée sur les comptes bancaires.

Avec le système proposé, les banques ne pourront donc plus créer de moyens de paiement sous forme de monnaie scripturale, ni financer leurs activités de crédit par de la monnaie scripturale. En d'autres termes, il deviendra extrêmement difficile pour les banques de continuer à accorder des crédits dans les mêmes proportions qu'aujourd'hui.

Par ailleurs, la Banque nationale suisse devrait désormais créer de la monnaie sans dette, c'est-à-dire transférer cet argent directement à la Confédération, aux cantons ou aux citoyennes et aux citoyens de notre pays, sans acquérir en contrepartie de valeurs patrimoniales, telles que des devises, de l'or ou des titres, comme c'est le cas aujourd'hui. L'initiative, en particulier à son nouvel article 99a de la Constitution fédérale, qui reste très vague et donne une grande marge de manoeuvre au législateur, ne dit d'ailleurs pas comment cet argent doit être distribué à la Confédération, aux cantons et aux ménages ni à quelles conditions.

L'initiative pose plusieurs problèmes, et c'est la raison pour laquelle elle a été rejetée par la commission. Premier problème: étant donné que la Banque nationale n'acquerrait plus de valeurs patrimoniales comme des devises ou des titres, elle ne serait plus en mesure, à terme, de réduire la masse monétaire en vendant ces valeurs patrimoniales. En cas de surchauffe de l'économie, la Banque nationale perdrait un instrument utile et indispensable pour piloter sa politique monétaire et décider du niveau de la masse monétaire.

Deuxième problème: la Banque nationale perdrait en indépendance, ce qui, de l'avis de la commission, aurait des conséquences négatives sur la réputation de la banque centrale suisse et, par conséquent, sur la stabilité et la réputation de notre monnaie et de notre économie. Actuellement, l'article 11 de la loi sur la Banque nationale interdit à celle-ci de financer des déficits publics. Cette séparation des politiques budgétaire et monétaire serait ainsi battue en brèche par l'initiative. Si l'Etat devait, durant un certain temps, se financer, du moins en partie, par de la monnaie pleine, il y aurait des attentes vis-à-vis de la Banque nationale. Si cette dernière refusait de mettre en circulation de la monnaie pleine pour des raisons de politique monétaire et non pas budgétaire, cela aurait des répercussions directes sur le financement des tâches publiques. La Banque nationale serait alors exposée à de fortes pressions politiques, notamment de la part du Parlement et des cantons, susceptibles de remettre en question son indépendance.

Troisième problème: dès le jour de l'entrée en vigueur, les banques commerciales qui voudront accorder des crédits devront se refinancer auprès de la Banque nationale. L'institution qui décidera in fine si un crédit doit être accordé ou non sera la Banque nationale. Les banques commerciales, qui connaissent bien les besoins de l'économie, [PAGE 1975] des particuliers et des ménages, seront remplacées par la Banque nationale, qui devra assumer, dès le premier jour, les risques des crédits durant une période transitoire très longue - on parle de quinze à vingt ans. Dans les faits, la Banque nationale deviendrait, deux ans après l'acceptation de l'initiative, le plus gros institut de crédit du pays.

L'initiative prévoit que les banques devront rembourser le prêt consenti par la Banque nationale durant cette période transitoire, ce qui signifie que, dans le système de monnaie pleine, elles devront soit trouver de nouvelles sources de financement, soit limiter l'octroi de crédits aux entreprises ou aux ménages, majoritairement sous forme d'hypothèques. Afin de ne pas dépendre complètement de la Banque nationale, les banques commerciales pourraient être tentées de se refinancer à l'étranger en monnaie étrangère, notamment en euros, ce qui pourra se faire uniquement à des coûts plus élevés qu'auprès de la Banque nationale, ce qui renchérirait les crédits. Ce résultat ne serait pas dans l'intérêt des clients des banques et des preneurs de crédits. Les emprunteurs pourraient d'ailleurs se voir proposer des produits plus risqués qu'aujourd'hui pour obtenir une alternative à la Banque nationale en matière de financement.

Quatrième problème, et j'en aurai terminé: la disparition des dépôts à vue en tant que sources de financement pour les banques réduira les fonds disponibles pour les crédits et donc les rémunérations des banques dans ce domaine. La rentabilité des banques baissant, les frais de tenue de comptes - quasiment gratuits aujourd'hui - augmenteront au détriment des clients et des consommateurs.

Rappelons que la législation "too big to fail" prévoit déjà des mesures drastiques pour les banques. Au niveau international, nous sommes bien au-delà des différentes exigences en matière de fonds propres et de liquidités, ce qui protège aussi les déposants, des déposants qui sont également protégés à concurrence de 100 000 francs par banque et par client.

La commission a donc considéré que les dispositions légales en vigueur étaient suffisantes pour protéger les déposants et que l'incertitude dans laquelle l'initiative allait nous plonger était extrêmement importante et qu'elle serait très néfaste, non seulement pour notre politique monétaire, pour notre économie, mais également pour l'ordre juridique et les conditions-cadres en Suisse. C'est la raison pour laquelle elle vous invite à recommander le rejet de l'initiative.

Le contre-projet prévoyait également des règles en matière d'exigence de fonds propres. La commission l'a rejeté dans la mesure où elle considère que la loi actuelle et la loi en révision peuvent remplir ce rôle et qu'il n'y a donc pas lieu d'opposer un contre-projet à cette initiative, cette question pouvant être réglée directement par la loi.