Engler Stefan · Ständerat · 2018-03-13

Wortprotokoll

Ich lehne die Initiative ebenfalls ab. Mein Vorredner hat die Gründe dafür im Wesentlichen ausgeführt. Ich bin auch der Auffassung, dass eine absolute Vorrangstellung des Landesrechts gegenüber dem Völkerrecht schweizerische Interessen gefährden könnte und zu Instabilität führen würde.

Ich bin allerdings ganz anderer Meinung, was einen Gegenentwurf zu dieser Initiative betrifft. Ich bin der Meinung, dass es unsere Aufgabe ist, die Aufgabe der Politik, eine politische Antwort auf die Frage zu geben, was gilt, wenn Völkerrecht und Landesrecht nicht vereinbar sind. Der Bundesrat selber hat es schon im Jahr 2010 in einem Bericht auf den Punkt gebracht. Allerdings ist es dem Bundesrat und auch dem Parlament bis heute nicht gelungen, eine Antwort auf die zwei relevanten Fragen zu geben: Das ist erstens die Frage, inwieweit der Gesetz- und der Verfassunggeber von heute durch die völkerrechtlichen Verträge von gestern gebunden sind. Zweitens fragt sich, wer das letzte Wort bezüglich der Tragweite der internationalen Verpflichtungen der Schweiz haben soll: [PAGE 180] nationale oder internationale Gerichte, der Gesetzgeber oder der Verfassunggeber?

Gerade die zweite Frage stellt sich insbesondere bei Verträgen mit eigenen Kontrollorganen - ob diese Gemischte Ausschüsse, Kommissionen oder Gerichte heissen -, welche für die Vertragsstaaten verbindliche Entscheidungen treffen können und das Recht weiterentwickeln. Denn die Rechtsprechung dieser Organe kann im Laufe der Zeit die Tragweite einer internationalen Verpflichtung in einer Art und Weise präzisieren und weiterentwickeln, die zum Zeitpunkt der Genehmigung des Vertrages überhaupt nicht absehbar war.

Wo nichts kaputt sei, gebe es nichts zu reparieren, sagen uns Bundesrat und Kommissionsmehrheit und verweisen darauf, dass es nur in wenigen Fällen zu Normenkollisionen komme - und wenn, seien diese besser bei den Gerichten aufgehoben. Im Übrigen stehe ja auch immer der Weg offen, einen missliebigen völkerrechtlichen Vertrag zu kündigen. Das ist die Argumentation der Mehrheit.

Bezüglich der praktischen Relevanz schliesse ich mich dem Votum von Kollege Minder an. Dass das Verhältnis nicht so ganz unproblematisch ist, wie es dargestellt wird, belegt allein schon der Umstand, dass eine Initiative dazu zustande kam. Das ist schon der Ausdruck eines nicht geringen Unbehagens. Durch die immer dichter werdende internationale Verflechtung ist zudem davon auszugehen, dass die Anzahl solcher Zielkonflikte und Normenkollisionen in Zukunft eher noch zunehmen wird. Wie das Bundesgericht in jüngerer Zeit anstelle des Gesetzgebers solche Konflikte aufgelöst hat, ist bekannt. Darauf wurde bereits und wird noch am Beispiel der Konflikte bei der Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative und der Masseneinwanderungs-Initiative hingewiesen.

Die Initiative schnöde abzulehnen und zu glauben, damit würde das Problem verschwinden, ist trügerisch. Ob die Ausübung eines völkerrechtlich garantierten Kündigungsrechts für unser Land als Ultima Ratio die bessere, weil einzige Alternative ist, bezweifle ich. Ob man, wenn es darauf ankommt, lieber den völkerrechtlichen Vertrag als die Verfassungsbestimmung hat, ist dann eine Frage der jeweiligen politischen Opportunität.

Die Lösung solcher Normenkollisionen sei besser bei den Gerichten aufgehoben als mit der Verankerung in der Verfassung, wird von der Mehrheit gesagt. Ja, wenn man damit meint, den Schein aufrechterhalten zu können, dass für unser Land immer gilt, dass Völkerrecht vor dem Landesrecht Vorrang hat, oder aber man bereit ist, eine sich auch verändernde Rechtsprechung unwidersprochen einfach in Kauf zu nehmen. Tatsache ist, dass die geltende Bundesverfassung keine ausdrückliche Vorschrift für den Fall enthält, dass eine Verfassungs- oder Gesetzesbestimmung in Konflikt zu einer Norm des Völkerrechts gerät. Artikel 5 Absatz 4 der Bundesverfassung beauftragt die Behörden nur dazu, das Völkerrecht zu beachten. Daraus lässt sich aber nicht ableiten, dieses habe immer Vorrang. Artikel 190 der Bundesverfassung legt fest, dass Völkerrecht für das Bundesgericht und die Behörden massgebend sei, was bedeutet, dass es unmittelbar Geltung beansprucht, nicht aber, dass es im Verhältnis zum Landesrecht Vorrang hätte.

Was man aus Artikel 193 Absatz 4 und Artikel 194 Absatz 2 der Bundesverfassung für Total- oder Teilrevisionen der Verfassung e contrario herauslesen könnte, dass nämlich Verfassungsrecht Vorrang hat vor nichtzwingendem Völkerrecht, ist alles andere als gefestigt. Klarheit besteht höchstens darüber, dass gemäss Artikel 139 Absatz 3 der Verfassung eine Volksinitiative, die gegen zwingendes Völkerrecht verstösst, ungültig ist. Die jetzt in der Diskussion mehrfach erwähnte Schubert-Praxis des Bundesgerichtes als Ausnahme zum Vorrang des Völkerrechts betrifft die Unvereinbarkeit von Gesetzesrecht mit dem Völkerrecht. Diese Praxis hat allerdings erhebliche Risse bekommen. Die Anwendung in der Zukunft ist mehr als ungewiss.

Ein Wort noch zu dieser Praxis im internationalen Kontext: Einmal abgesehen davon, dass wir kaum wissen und, ich habe das Gefühl, nicht einmal wissen wollen, ob und wie Völkervertragsrecht in den Partnerstaaten auch wirklich angewendet wird, stimmt die Schubert-Praxis als Vorbehalt zugunsten des Landesrechts mit der Praxis in vielen Staaten überein. Zu diesem Schluss kam der Bundesrat selber in seinem Bericht zum Verhältnis von Völker- zu Landesrecht aus dem Jahre 2010 unter Berufung auf ein rechtsvergleichendes Gutachten.

Zusammengefasst sehe ich folgende Vorteile des Gegenentwurfes:

1. Er gibt eine politische Antwort auf eine politische Frage und schafft ein Gleichgewicht zwischen Rechtsstaat und Demokratie.

2. Der Gegenentwurf bewirkt nach innen, dass vor der Verabschiedung eines Erlasses bzw. vor der Genehmigung eines völkerrechtlichen Vertrages und vor der Empfehlung zu einer Volksinitiative explizit darüber Rechenschaft abgelegt werden muss, ob es dabei zu einem Konflikt zwischen Landesrecht und Völkerrecht kommen könnte und mit welchen Mitteln man eine Unvereinbarkeit beseitigen würde: durch eine Verhandlung, die das Ziel hat, den Vertrag anzupassen, oder etwa durch eine Kündigung als Ultima Ratio. Diese Willensäusserung müsste aus dem betreffenden Erlass ersichtlich sein.

3. Der Gegenentwurf würde bei einer Unvereinbarkeit von untergeordneter Bedeutung erlauben, nicht gerade das ganze Vertragswerk über den Weg einer Kündigungs-Initiative infrage stellen zu müssen.

4. Die Vorrangsvermutung zugunsten des Völkerrechts bezüglich aller Staatsgewalten würde durch den Abweichungsvorbehalt in Absatz 2 von Artikel 190 der Bundesverfassung sogar noch gestärkt.

5. Der Gegenentwurf schützt das zwingende Völkerrecht und damit die Menschenrechte gegenüber widersprechendem Gesetzes- und Verfassungsrecht absolut.

Ich meine, es lohnt sich, sich hier Gedanken zu machen darüber, ob es nicht unsere Aufgabe ist, die des Parlamentes, auf eine Frage, die gestellt ist, nämlich, was im Konfliktfall gelten soll, eine angemessene politische Antwort zu geben.

Ich bitte Sie deshalb, der Kommissionsminderheit zu folgen und dem Gegenentwurf zuzustimmen.