Engler Stefan · Ständerat · 2018-03-14

Wortprotokoll

Die Minderheit bestreitet das Eintreten nicht. Im Wesentlichen geht es bei der Differenz um die Frage, ob beide Übereinkommen, das Europäische Übereinkommen über die Zustellung von Schriftstücken in Verwaltungssachen im Ausland und das Europäische Übereinkommen über die Erlangung von Auskünften und Beweisen in Verwaltungssachen im Ausland, genehmigt werden sollen oder nicht; da gibt es eine relevante Differenz in der Kommission. Eine Kommissionsminderheit - der Kommissionspräsident hat es angesprochen - ist der Auffassung, dass auf die Ratifizierung der zweiten Konvention, also des Übereinkommens Nr. 100, verzichtet werden kann. Ich möchte das zu begründen versuchen; ich tue das in Abwesenheit von Kollege Rieder, welcher aus bekannten Gründen diese Woche nicht hier sein kann.

Mit der Botschaft zur Genehmigung und Umsetzung der Übereinkommen Nr. 94 und Nr. 100 des Europarates über die grenzüberschreitende Verwaltungszusammenarbeit werden uns also im gleichen Beschluss zwei Übereinkommen vorgelegt: Das Übereinkommen Nr. 94 über die Zustellung von Schriftstücken in Verwaltungssachen im Ausland regelt die Formalitäten und die Erledigung von Zustellungsersuchen. Diese soll vereinfacht werden, und das wechselseitig zwischen der Schweiz und den diesem Übereinkommen angeschlossenen Mitgliedstaaten. Das Übereinkommen Nr. 100 - auch dabei handelt es sich um einen Staatsvertrag - regelt die Erlangung von Auskünften und Beweisen in Verwaltungssachen im Ausland.

Die Minderheit, die ich vertrete, beantragt Ihnen, zwar das Übereinkommen Nr. 94 zu genehmigen, das Übereinkommen Nr. 100 aber aus dem Bundesbeschluss zu streichen und nicht zu genehmigen. Was sind die Überlegungen, welche die Minderheit dazu geführt haben, die Ratifizierung dieses Übereinkommens abzulehnen? Staatsverträge, die die Schweiz mit dem Ausland, mit ausländischen Staaten abschliesst, sollten, würde man meinen, im elementaren Interesse unseres Landes oder zumindest im überwiegenden Interesse der Schweiz sein. Oder wenn dieses Interesse nicht auszumachen ist, sollte ein solcher Staatsvertrag mindestens einen praktischen Nutzen für die Schweiz stiften. Andernfalls betrachtet es die Minderheit als unnötig, einen Staatsvertrag überhaupt abzuschliessen. Das sind die Grundmaximen, die beim Abschluss und Aushandeln von solchen Verträgen zur Anwendung kommen müssen, und danach müsste sich auch dieses Abkommen Nr. 100 richten.

Die Ausgangslage für die beiden Staatsverträge war bereits etwas seltsam, da die beiden Konventionen des Europarates aus den Jahren 1977 und 1978 stammen und von der Schweiz zwar unterzeichnet, aber nie ratifiziert wurden.

Ich äussere mich nicht weiter zum Abkommen Nr. 94. Diesbezüglich teilt die Minderheit die Auffassung der Kommission und des Bundesrates, dass es wohl Sinn macht, dieses Abkommen endlich zu genehmigen.

Interessanter ist allerdings das Abkommen Nr. 100, welches einen Schritt weiter geht als die blosse Zustellung von Dokumenten in Verwaltungsverfahren. Es will, dass man wechselseitig Auskünfte einholen kann und dass ausländische Staaten Beweise in Verwaltungssachen in der Schweiz erheben können. Das heisst, unsere Verwaltungsbehörden und Gerichte würden gegebenenfalls verpflichtet, für ausländische Staaten unter anderem Beweisverfahren durchzuführen, welche zur Erlangung von verwaltungsrechtlichen Informationen in ausländischen Verfahren nützlich und notwendig sein könnten. Dieses Übereinkommen wurde, wie gesagt, im Jahr 1978 zur Unterzeichnung aufgelegt und ist im Jahr 1983 in Kraft getreten. Vertragsparteien sind allerdings einzig Aserbaidschan, Belgien, Deutschland, Italien, Luxemburg und Portugal geblieben, insgesamt also sechs Staaten. Die Schweiz hat das Abkommen 1987 unterzeichnet, aber nie genehmigt.

In der Botschaft des Bundesrates ist in Bezug auf die Bedeutung dieses Abkommens nachzulesen, dass in der Verwaltungspraxis und in der Lehre die beiden Übereinkommen kaum Erwähnung finden. Es ist daher schwierig zu beurteilen, welchen praktischen Nutzen ein Beitritt der Schweiz stiften könnte. Aus diesem Grund wurde die Direktion für Völkerrecht gebeten, in den Nachbarstaaten, die die Konvention schon ratifiziert haben, selber in Erfahrung zu bringen, was der praktische Nutzen und Stellenwert dieser beiden Übereinkommen eigentlich sei. Die Rückmeldungen haben gezeigt, dass insbesondere die Konvention Nr. 94 in der Praxis regelmässig angewendet wird und dass über sie eine nicht vernachlässigbare Anzahl an Zustellungen wechselseitig zufriedenstellend abgewickelt werden kann. Weiter stellt sich die Bundesverwaltung mehrheitlich auf den Standpunkt, dass die Schweiz beide Konventionen ratifizieren soll. Für den Beitritt ist aber noch genau abzuklären, mit welchen praktischen Folgen zu rechnen ist und ob noch gesetzliche Anpassungen nötig sein könnten.

Die Botschaft selber lässt also die Frage offen, ob es wirklich nötig ist, dieses Übereinkommen Nr. 100 abzuschliessen. Es findet in der Verwaltungspraxis und in der Lehre der Schweiz kaum Erwähnung. Die Schweiz musste die Nachbarstaaten anfragen, was der praktische Stellenwert dieser Übereinkommen sei. Die Rückmeldungen haben einzig beim Abkommen Nr. 94 gezeigt, dass es regelmässig angewendet werde. In Kapitel 4 der Botschaft steht, es sei noch abzuklären, welche praktischen Folgen ein Beitritt zum Abkommen für uns hätte.

Bei einer solchen Ausgangslage scheint es einigermassen seltsam, dass man diese beiden völkerrechtlichen Verträge zum heutigen Zeitpunkt dem Parlament überhaupt zur Genehmigung unterbreitet. Wenn die Schweiz selbst kein praktisches Interesse an der Genehmigung solcher Verträge hat, ist es schwer einzusehen, weshalb Handlungsbedarf bestehen soll. Es ist ja auch nicht so, dass die Schweiz die internationale Amts- und Rechtshilfe verweigern würde. Das Gegenteil ist der Fall: Wir kennen die Möglichkeiten der wechselseitigen Unterstützung im internationalen Verhältnis mannigfach, und zwar geregelt durch eine Vielzahl von Spezialgesetzen. Für das Privatrecht regelt das internationale Privatrecht diese Unterstützung. Für das öffentliche Recht sind das Wettbewerbsrecht, das Sozialversicherungsrecht, die polizeiliche Zusammenarbeit, das Steuerrecht, aber auch andere Bereiche, die durch die bilateralen Abkommen abgedeckt sind, ausreichend, um die wechselseitige Unterstützung bei Amts- und Rechtshilfe zu gewähren. Wir wissen es, wir werden gerne als Musterknabe angesehen, auch wenn es um die Gewährung von internationaler Rechtshilfe geht. In den von mir genannten Bereichen werden dafür keine zusätzlichen gesetzlichen Grundlagen benötigt, da spezialgesetzlich für viele Bereiche die Amts- und Rechtshilfe bereits vorgeschrieben ist.

In der Kommission haben wir uns darüber informieren lassen, in wie vielen Fällen die Amts- und Rechtshilfe in Verwaltungssachen beantragt oder beansprucht wurde. Diese Statistik spricht eine klare Sprache. Beim Übereinkommen Nr. 94 - da geht es um Zustellungsersuchen - sind die Zustellungsersuchen unserer Behörden an das Ausland von 72 im Jahre 2007 auf 332 im Jahre 2016 angestiegen. Im Gegensatz dazu sanken die Gesuche aus dem Ausland an die Schweiz von 224 auf 55. Es besteht somit eine gewisse Relevanz, die Grundlage dafür jetzt zu genehmigen.

Beim zweiten Abkommen, dem Abkommen Nr. 100, wird einem dann aber schnell klar, wieso der Bundesrat keine Erfahrungspraxis vorweisen kann. Im Bereiche der Rechtshilfeersuchen an das Ausland bei verwaltungsrechtlichen Beweiserhebungen, welche das Abkommen Nr. 100 verfolgt, ergab sich, dass zwischen 2007 und 2016 durch schweizerische Behörden sechs Rechtshilfeersuchen gestellt wurden - eines im Jahre 2008, eines im Jahre 2014, eines im Jahre 2015 und drei im Jahre 2016. Man kann sich also schon fragen, ob bei [PAGE 206] dieser Ausgangslage wirklich ein vorrangiges Interesse und somit Handlungsbedarf gegeben ist.

Einen Staatsvertrag abzuschliessen heisst ja immer auch, Verpflichtungen einzugehen, und zwar nicht nur gegenüber den jetzt bekannten Mitgliedstaaten, sondern auch gegenüber allen zukünftig beitretenden Staaten. In der Kommission war die Minderheit der Meinung, dass es im Moment keine überzeugenden Gründe dafür gäbe, diesen Vertrag zu genehmigen, dass der Schweiz keine Nachteile daraus erwüchsen, wenn sie nach wie vor von einer Genehmigung dieses Übereinkommens absehe. Es ist ein Übereinkommen, das im Übrigen schon mehr als vierzig Jahre alt ist. Aus der fehlenden Genehmigung der Schweiz ist kein sichtbarer Nachteil erwachsen.

Sie haben uns gestern, Frau Bundesrätin, ins Gewissen geredet und gesagt, wir sollten die Verantwortung dafür übernehmen, wenn wir keinen Staatsvertrag möchten, und nicht nachher darüber streiten, wenn Völkerrecht und Landesrecht zueinander in Konflikt geraten. Die Minderheit nimmt sich diesen Appell zu Herzen und empfiehlt deshalb, von der Genehmigung dieses zweiten Übereinkommens Nr. 100 abzusehen, weil dieses Übereinkommen für die Schweiz im Vergleich mit der heutigen Rechtslage keine zusätzlichen Vorteile bringt.