Cassis Ignazio · Bundesrat · 2018-09-27

Wortprotokoll

L'histoire entre la Suisse et l'Europe est longue; elle a parfois été facile, parfois difficile. Elle dure depuis des siècles. C'est de cette histoire que la Suisse est issue. Im Herzen von Europa teilen wir Sprache und Kultur mit unseren Nachbarländern: Deutschland, Österreich, la France, l'Italia. Vor allem aber teilen wir mit diesen Ländern das Gros unseres Wohlstandes. Jeder zweite Franken, den Sie im Portemonnaie haben, wird im Ausland verdient. Davon wurden 60 Rappen ermöglicht, weil wir Zugang zu diesem Markt in der EU mit 500 Millionen Menschen haben. Das sind vor allem Deutschland und Italien und an dritter Stelle Frankreich.

Das heisst, es ist fundamental, dass wir Beziehungen mit unseren Nachbarstaaten haben, und es ist fundamental, dass wir diese Beziehungen regeln. Ohne Regelungen haben wir keine Rechtssicherheit, haben wir keine Voraussehbarkeit, ergo keine Investitionen in der Schweiz und keine gute Handelsbilanz. Wir haben heute Wirtschaftsbeziehungen, weil es uns nach dem Nein zum EWR gelungen ist, einen neuen Weg zu definieren. Das war der sogenannte bilaterale Weg.

Der Bundesrat will nun diesen Weg konsolidieren und weiter ausbauen. Der Bundesrat will die bestmögliche wirtschaftliche Integration bei gleichzeitig grösstmöglicher politischer Eigenständigkeit. Das ist ganz klar ein Zielkonflikt. Deshalb müssen wir eine gute Balance zwischen diesen beiden Zielen finden, die für den Bundesrat zentral sind, damit wir unsere 60 Rappen im Portemonnaie weiterhin behalten können. Das heisst, das Geld spielt eine zentrale Rolle. Es geht aber über das Geld hinaus. Es geht auch um Kooperationsvereinbarungen in Interessensbereichen, die eminent wichtig für uns sind. Denken wir an die Wissenschaft, denken wir an die Kultur, an die Universitäten und an ganz viele Kunstarten, die wir aufgrund der sprachlichen und kulturellen Ähnlichkeiten teilen.

Der Weg hat sich etwas schwieriger gestaltet, weil die EU gewachsen ist. Wir sind nicht mehr mit einer EU von sechs, acht oder dreizehn Ländern konfrontiert, sondern mit einer EU von immerhin 28 Ländern - vielleicht sind es 27, aber immer noch viele. Viele davon sind nicht direkt an unserer Grenze und teilen nicht unbedingt unsere Kultur, unsere Sprache und vielleicht zum Teil auch nicht unsere Werte. Das heisst, der Dialog hat sich im Laufe der Jahre schwieriger gestaltet. Es ist schwieriger geworden, einen gemeinsamen Konsens zu finden. Das Verständnis für unser in den Augen der EU eher [PAGE 1685] kleines Land mit 8,5 Millionen Einwohnern ist kleiner geworden, weil die Heterogenität der EU grösser geworden ist.

Wir wollen nun mit diesem institutionellen Rahmenabkommen diesen Weg konsolidieren und weiterentwickeln. Übrigens, die Briten, die sich für den Brexit entschieden haben, wollen ebenfalls sektoriellen Zugang zum Binnenmarkt der EU haben, idealerweise gemäss dem Schweizer Modell, à la Suisse. Aber voraussichtlich werden sie das nicht erreichen. Mit diesem institutionellen Abkommen versuchen wir Probleme zu beheben, bei denen eine politische Lösung nicht gelungen ist. Um welche Probleme handelt es sich?

Wir müssen einen Schritt zurück machen. 2002 haben wir das erste Paket, die Bilateralen I, in Kraft gesetzt. Das waren sieben Abkommen, fünf davon waren Marktzugangsabkommen, so das Abkommen über die Personenfreizügigkeit, das Luft- und das Landverkehrsabkommen, das Agrarabkommen und das Abkommen über den Abbau technischer Handelshemmnisse. Diese fünf Abkommen funktionieren gut. Wir haben über diese fünfzehn Jahre kaum Differenzen gehabt, ausser beim Abkommen über die Personenfreizügigkeit. Dort geht es ausgerechnet um diese flankierenden Massnahmen. Als wir unser Entsendegesetz 2004 in Kraft gesetzt haben, haben sich die EU-Länder sofort gemeldet und behauptet, wir würden mit unserem Gesetz das Abkommen nicht respektieren und nicht regelgerecht umsetzen. Wir waren anderer Meinung, und wir sind anderer Meinung geblieben. Die Diskussion hat sechs Jahre gedauert. Wir haben im Gemischten Ausschuss, einem politisch-technischen Gremium, keine Lösung gefunden. Deshalb ist man auf die Idee gekommen, das Problem zu lösen, indem wir die Gerichtsbarkeit auf staatlicher Ebene einführen. Wir hatten bis dahin keine Gerichtsbarkeit. Das nennt man eine institutionelle Frage.

Gleichzeitig ist man auf die Idee gekommen, dass wir auch das Regelwerk für den Marktzugang homogenisieren müssten. Das ist das, was Sie unter dem Label "level playing field" - gemeint ist "equal level playing field" - hören. Das heisst, dass wir gleich lange Spiesse haben müssen. Wir müssen schauen, dass keine Wettbewerbsverzerrung stattfindet. Das ist das, was die EU von der Schweiz will. Wir sind natürlich als freiheitliches und wirtschaftlich liberal strukturiertes Land für einen korrekten Wettbewerb.

Mit diesem institutionellen Abkommen wollten wir diese Probleme lösen, die politisch nicht lösbar waren; das wollen wir immer noch. Wir haben in diesen fünfzehn Jahren praktisch keine anderen Differenzen gehabt. Heute, nach fast fünfzehn Jahren, liegen im Gemischten Ausschuss immer noch wenige Differenzen vor. Es sind lediglich vier, fünf ungelöste Differenzen. Sie haben mit der Acht-Tage-Regel zu tun, sie haben mit der Kautionspflicht zu tun, also mit einem Teil der flankierenden Massnahmen. Diese waren und sind wichtig für uns, und sie werden weiterhin wichtig sein. Daran dürfen Sie keinen Zweifel haben: Der Bundesrat ist sich einig, dass sie wichtig sind und dass sie entsprechend unangetastet bleiben sollen.

Nun ist die Idee, dass wir versuchen, mit dem institutionellen Abkommen Öl ins Getriebe zu bringen, das heisst, die Auslegung und die Umsetzung der sektoriellen Marktzugänge zu vereinheitlichen, zu vereinfachen und klarer zu gestalten. Darum geht es. Es geht nicht um ein Rahmenabkommen zu den ganzen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU. Es geht um ein Rahmenabkommen für den Marktzugang. Betroffen davon sind die fünf Abkommen, die ich soeben genannt habe. Der Geltungsbereich eines institutionellen Rahmenabkommens beschränkt sich auf diese fünf Abkommen. Wir wollen bei diesen fünf Abkommen - und nur bei diesen fünf Abkommen - auch der sogenannten dynamischen Entwicklung, der sogenannten Dynamisierung oder dynamischen Rechtsübernahme gerecht werden. Das sind alles Synonyme, die Begriffe bedeuten alle das Gleiche. Konkret heisst das: Wir wollen ein System der dynamischen Aktualisierung dieser Verträge.

Wir brauchen diese Verträge. Wir müssen unsere Beziehungen regeln. Wir sind kein EU-Mitglied, wir wollen auch keines sein. Deshalb brauchen wir diese Verträge. Mit diesen Verträgen sind wir bis heute gut gefahren. Wenn eine Differenz bei der Beurteilung der Auslegung dieser Verträge entsteht, dann müssen wir diese Differenz auch aufheben können, und da kommen eben die Streitbeilegung und das Schiedsgericht, von dem Sie gehört haben, zum Zuge. Das ist ein Instrument zur Streitbeilegung.

Damit haben wir schon zwei der institutionellen Fragen[NB]besprochen, nämlich die dynamische Rechtsentwicklung und die Streitbeilegung. Dann müssen wir auch überwachen, ob diese Verträge richtig funktionieren. Hier haben wir entschieden, dass sich jeder Vertragspartner selber überwacht. Die Schweiz überwacht sich selber, die EU überwacht sich selber. Wir wollen auch die Interpretation des Rechtes garantieren, und das machen wir auch in einem sogenannten Zweisäulensystem, die Schweiz und die EU je für sich.

Wir können selbstverständlich auch darauf verzichten, niemand zwingt die Schweiz dazu, ein institutionelles Rahmenabkommen abzuschliessen. Wir schliessen es ab, wenn es qualitativ hochwertig genug ist. Sonst schliessen wir es nicht ab. Aber die EU macht genau das Gleiche, und das liegt in der Natur der Sache. Wenn Sie ein Haus oder ein Auto kaufen, geht es auch um einen Vertrag und um eine Verhandlung. Der Vertrag kommt zustande, wenn beide Seiten zufrieden sind. Das ist genau das Gleiche. Wir müssen uns einfach überlegen, egal was wir tun - ob wir einen Vertrag machen oder ob wir keinen machen -, dass es einen Preis hat. Ich habe Ihnen zu Beginn gesagt: Wir wollen zwei Ziele verfolgen, einerseits eine möglichst gute wirtschaftliche Integration, damit unsere Exportwirtschaft auch richtig funktioniert, und andererseits eine möglichst grosse politische Eigenständigkeit.

Zurzeit stehen wir in einem Stadium, in dem sehr viele Fragen zu diesem Abkommen gelöst sind. Aber eine wichtige, zentrale Frage ist noch nicht gelöst, und das sind eben diese flankierenden Massnahmen. Es ist normal, dass diese Diskussion diesen Sommer stattgefunden hat, nachdem alles andere mehr oder weniger gelöst war. Wir kommen nun zurück zum Startpunkt der ganzen Diskussion. Was war eigentlich der Grund für diese Diskussion, warum waren wir mit diesem Abkommen unterwegs? Um das Problem der flankierenden Massnahmen zu lösen! Dann haben wir viele andere Sachen gemacht, die Aufmerksamkeit wurde auf andere Themen gelenkt, wie Streitbeilegung, fremde Richter usw. Aber warum sprechen wir am Schluss über ein institutionelles Abkommen? Weil wir das ungelöste Problem der unterschiedlichen Interpretation dieser flankierenden Massnahmen lösen wollen!

Wie können wir das lösen? Es betrifft eben zurzeit die Verhandlungsdiskussion mit der EU. Man ist Schritt für Schritt näher ans Ziel gekommen. Aber man hat das Ziel noch nicht erreicht. Der Bundesrat hat bis jetzt konsequent immer entschieden, entlang des Verhandlungsmandates weiterzuverhandeln, damit wir uns Schritt für Schritt dem Ziel annähern können. Ob es uns gelingt, ans Ziel zu kommen, steht in den Sternen. Wir wollen es, die EU will es. Aber nichts ist entschieden. Beide Seiten müssen das bis am Schluss wollen.

Wir stehen formell nicht unter Zeitdruck. Wir müssen nicht bis zum Oktober, bis zum Dezember, bis zum Mai nächsten Jahres entscheiden. Das steht nirgends, wir haben nie einen Termin, eine Deadline abgemacht. Aber es ist eine Frage der politischen Opportunität. Die EU wird ab Beginn des nächsten Jahres, ab Januar, im Wahlmodus sein - wir übrigens auch. Ergo ist die Möglichkeit, im Verlauf der ersten Jahreshälfte 2019 zu einem Abschluss zu kommen, relativ klein.

Als ich als neuer Chef dieses Departementes das Glück hatte, dieses Dossier zur Betreuung zu bekommen, habe ich mir die Frage gestellt: Liegt es überhaupt drin, innerhalb dieses Zeitfensters zu einem Ergebnis zu kommen? Ich habe dem Bundesrat vorgeschlagen: Versuchen wir es einmal. Der Bundesrat hat bestätigt: Ja, wir versuchen es. Wir haben Ihnen das kommuniziert. Der Bundesrat ist immer noch gewillt weiterzumachen. Wir werden das in den nächsten Tagen nochmals diskutieren. Betreffend die Lösungen, die wir akzeptieren können, betone ich noch einmal, dass es klar ist, dass diese qualitativ unseren Erwartungen entsprechen müssen.

Die Frage, ob wir nicht besser warten sollten, bis die Brexit-Verhandlungen zu Ende geführt sind, hat der Bundesrat bis [PAGE 1686] jetzt klar mit einem Nein beantwortet. Die Option abwarten ist keine gute Option. Jetzt haben wir einen Handlungsspielraum, wir haben eine Europäische Kommission, die wir kennen, und wir haben eine Kommission, die willig ist, zu einem Abschluss zu kommen. Das haben Sie auch in den letzten Tagen in mehreren medialen Publikationen gehört.

Über den Stand der Diskussionen hat der Bundesrat kontinuierlich informiert - nicht nur die Aussenpolitischen Kommissionen beider Räte, sondern im Rahmen des Europadialogs auch die Kantone. Selbstverständlich wird kein Abkommen paraphiert, ohne dass diese Institutionen auch noch konsultiert werden.

Der sozialpartnerschaftliche Ansatz ist wichtig. Ohne den sozialpartnerschaftlichen Ansatz können wir die Frage der flankierenden Massnahmen nicht genügend vertieft analysieren und lösen. Während des Sommers hat der Bundesrat das WBF beauftragt zu prüfen, welcher Handlungsspielraum vorhanden wäre. Diese Prüfung hat zu Ergebnissen geführt, aber leider waren nicht alle Sozialpartner vor Ort. Deshalb muss die Prüfung noch besser durchgeführt werden.

Wir werden, damit verbunden, andere Themen diskutieren müssen. Denken Sie an die Börsenäquivalenz. Letztes Jahr hat uns die EU gezeigt, was Sanktionen sind. Ich habe der Debatte mit grossem Interesse zugehört. Viele Sprecher haben gesagt, wir müssen die Sicherheit haben, dass wir nicht sanktioniert werden. Dann hat man gesagt: "Hätten wir ein institutionelles Abkommen und wären wir nicht bereit, eine Rechtsentwicklung aufzunehmen, dann müssten wir uns Ausgleichsmassnahmen gefallen lassen", und diese Ausgleichsmassnahmen wurden als Sanktionsmassnahmen oder als Retorsionsmassnahmen bezeichnet. Man kann mit den Worten spielen. Aber eine Retorsionsmassnahme ist genau das, was die EU mit der Börsenäquivalenz letztes Jahr gemacht hat, und niemand hat uns davor geschützt.

Wir brauchen Äquivalenz auch im Industriebereich - Stichwort MRA. Im Frühjahr 2020 werden wir die Medizinalprodukte einer Überprüfung der Äquivalenz unterziehen müssen. Die EU-Kommission muss diese Äquivalenz der Schweiz nicht gewähren - sie kann es tun. Wir können noch so lange sagen: Wir sind technisch weit genug. Wir können noch so lange sagen: Es ist nicht korrekt, was die EU macht. Wenn die EU, aufgrund innerer Regelungen, das machen kann, dann kann sie das machen. Die Frage ist: Wie können wir am besten darauf reagieren? Sicher ist unsere Exportwirtschaft sehr stark davon betroffen.

Sie mögen sich erinnern, wie die Situation auf der Ebene der Forschung war, als wir in diesem Saal die Diskussion über die Masseneinwanderungs-Initiative führten. Da haben wir plötzlich die Stimmen der Universitäten, der Fachhochschulen gehört. Sie haben uns gesagt, dass sie diese Kooperationsvereinbarung mit der EU brauchen. Und sie waren erleichtert, als sie sie wieder hatten. Das wird 2020/21 wiederum der Fall sein.

Sie können sich fragen: Was hat das mit einem Marktzugangsabkommen zu tun? Rechtlich gesehen nichts. Das institutionelle Abkommen regelt nicht das Programm Horizon, es regelt nicht die Börsenäquivalenz, aber wir sind nicht geschützt vor politischen Retorsionsmassnahmen. Das ist die Realität des Spiels, das wir zu spielen haben. Deshalb komme ich zurück zu Stufe eins, zur Frage, wie viel wir bereit sind zu zahlen, um diesen Marktzugang zu haben, oder wie viel wir bereit sind zu zahlen, ohne Marktzugang zu haben. Das ist die Grundsatzfrage, die wir uns in der Schweiz heute stellen sollten.

Je pense qu'il faut faire attention à ne pas nous perdre dans des discussions de détail et nous poser la question primordiale du rôle de la Suisse, d'un point de vue économique, à l'intérieur du continent européen. Nous devons nous poser la question de savoir comment nous voulons régler nos rapports de voisinage avec les pays de l'Union européenne pour pouvoir accéder à ce marché.

J'ai entendu dire, lors de la discussion de ce matin, que nous faisions partie du marché intérieur de l'Union européenne, mais ce n'est pas correct; nous avons un accès partiel au marché intérieur de l'Union européenne. Par exemple, le Conseil fédéral a décidé en février de cette année de ne pas solliciter un accord d'accès aux services financiers - un "Finanzdienstleistungsabkommen" - alors que ceci a été discuté pendant des années. Donc il s'agit à chaque fois de nous poser la bonne question, de déterminer ce qui nous intéresse, ce que nous voulons atteindre, et quel est le prix à payer. Nos négociateurs à Bruxelles et à Berne font leur travail en respectant de manière précise le mandat de négociation et ils sont obligés d'indiquer à Bruxelles quelles sont les lignes rouges que nous avons décidé d'inclure dans ce mandat de négociation.

Je vais peut-être conclure cette présentation - et je serai ensuite volontiers à votre disposition pour des questions - en vous rappelant surtout une chose: il est indéniable que notre relation avec nos voisins a été caractérisée par des hauts et des bas au cours des décennies passées, mais il est aussi indéniable que les relations que nous avons aujourd'hui fonctionnent plutôt bien que mal, et que nous voulons aussi avoir de nouvelles relations. Le Conseil fédéral a décidé qu'il voulait un accord d'accès au marché de l'électricité. Or l'accès audit marché, qui est nécessaire pour pouvoir mettre en oeuvre la décision du peuple suisse de sortir du nucléaire, nous ne pourrons l'obtenir qu'après avoir mis de l'huile dans le mécanisme de l'accès au marché de l'Union européenne, et cette huile, c'est précisément ce qu'on appelle l'accord-cadre institutionnel.

Il me semble utile de dire aussi que, dans le cadre de cette discussion, le Conseil fédéral décidera du destin de la deuxième contribution à l'élargissement à l'Europe de l'Est. C'est une décision que le Conseil fédéral prendra ces prochains jours. Cela permettra au Parlement de mener ses discussions et de décider sur la proposition que le Conseil fédéral lui fera.