Hess Hans · Ständerat · 2002-06-04

Wortprotokoll

Zur Verfassungsmässigkeit der Vorlage:

Im Zusammenhang mit der Vorlage über den Bevölkerungsschutz sprechen wir von fünf Partnerorganisationen im Verbundsystem: von der Polizei, der Feuerwehr, dem sanitätsdienstlichen Rettungswesen, den technischen Betrieben und dem Zivilschutz. Dabei ist nur der Zivilschutz auf Verfassungsstufe verankert, nämlich in Artikel 61 der Bundesverfassung. Das Polizeiwesen, die Feuerwehr, das sanitätsdienstliche Rettungswesen und die technischen Betriebe sind auf kantonaler und/oder kommunaler Ebene geregelt. Daraus folgt, dass der Bund ohne Verfassungsänderung nur im Bereich des Zivilschutzes legiferieren kann. Das neue Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz trägt diesem Umstand Rechnung.

Im ersten, dem Bevölkerungsschutz gewidmeten Teil werden den Partnerorganisationen lediglich die Aufgabenbereiche zugeteilt und es wird die Kompetenzabgrenzung zwischen den einzelnen Partnerorganisationen sowie zwischen dem Bund und den Kantonen vorgenommen. Anders ausgedrückt: Soweit ausschliesslich die Kantone zuständig sind, wird in diesem Bereich nichts geändert. Der Bund wird in diesen vier Bereichen höchstens Koordinationsaufgaben übernehmen oder organisatorische Hinweise machen. Im zweiten Teil des Gesetzes, der den Zivilschutz betrifft, werden dann die rechtlichen Normen für den Zivilschutz erlassen.

Die Schaffung eines Bundesgesetzes soll die Idee des Verbundsystems "Bevölkerungsschutz" zum Ausdruck bringen. Dies ist ein zentrales Anliegen und Ziel der aktuellen Reform. Auf die Schaffung von zwei separaten Rechtsgrundlagen, wie es in der Vernehmlassung da und dort gefordert wurde, ist aus diesem Grund verzichtet worden.

Die Schaffung eines neuen Zivilschutzgesetzes ohne die Erwähnung der Partnerorganisationen des Verbundsystems hätte zu Unklarheiten in Bezug auf Zuständigkeiten in den einzelnen Aufgabenbereichen geführt. Wie bereits erwähnt, fusst das neue Bundesgesetz auf Artikel 61 der Bundesverfassung, der dem Bund das Recht gibt, im Bereich des Zivilschutzes tätig zu werden. Artikel 57 der Bundesverfassung, der Bund und Kantone unter anderem befugt, gemeinsam für den Schutz der Bevölkerung und die innere Sicherheit zu sorgen, kann nicht als Grundlage herangezogen werden. Er setzt eine gemeinsame Zuständigkeit von Bund und Kantonen im gleichen Aufgabenbereich voraus. Dies ist beim Bevölkerungsschutz nicht der Fall. Die Verfassungsmässigkeit des vorliegenden Entwurfs zum Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz wird von unserer Kommission einstimmig bejaht.

Zur Begründung der Reform:

Mit der Reform im Bevölkerungsschutz wird nicht etwas völlig Neues geschaffen. Viele Grundideen basieren auf den Reformen der Neunzigerjahre. Damals wurde die Ausrichtung auf die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen der bis anhin primären Ausrichtung auf den bewaffneten Konflikt gleichgestellt. Der Grundsatz der Kooperation wurde verankert, und eine klare Aufgabenteilung zwischen den Partnerorganisationen angestrebt. Die vorliegende Reform im Bevölkerungsschutz basiert daher nicht auf einer neuen Doktrin, sondern ist eine konsequente Weiterentwicklung der bisherigen Anstrengungen unter Berücksichtigung von neuen Rahmenbedingungen.

Das sicherheitspolitische Umfeld hat sich gewandelt. Entsprechend der veränderten Lage bezieht sich die Sicherheitspolitik heute nicht mehr hauptsächlich auf die Verteidigung und den Schutz der Bevölkerung im Fall eines bewaffneten Konflikts. Sie legt ein grösseres Gewicht auf Gefährdungen, die nicht zwingend einen machtpolitischen Hintergrund haben. Es beschäftigen uns zunehmend innerstaatliche Konflikte, die organisierte Kriminalität, der gewalttätige Extremismus, die Natur und zivilisationsbedingte Katastrophen.

Um der Breite und Komplexität des heutigen Gefährdungsspektrums gerecht zu werden, ist im Bereich des Bevölkerungsschutzes einerseits ein flexibles, d. h. anpassungsfähiges und polyvalentes System notwendig, und andererseits müssen die verschiedenen Interventionskräfte besser koordiniert und gebündelt werden. Mit der angestrebten Lösung sind die Weichen für ein effizientes, ziviles System zum Schutz unserer Bevölkerung richtig gestellt. Neben der Armee soll auch der zivile Bereich auf die neue Sicherheitskonzeption "Sicherheit durch Kooperation" ausgerichtet werden. Die Reform im Bereich des Bevölkerungsschutzes ist ein wesentliches Teilstück dieser Konzeption. Es geht darum, die Sicherheitsrisiken der heutigen Zeit auch über ein ziviles Verbundsystem, d. h. im Verbund mit den Gemeinden, den Kantonen und dem Bund und im Verbund mit den Partnerorganisationen, möglichst umfassend aufzufangen.

Zum Verbundsystem "Bevölkerungsschutz", Untertitel "Führung":

Die Exekutive als politisch legitimiertes Führungsorgan einer Gemeinde, eines Gemeindeverbundes oder eines Kantons trägt die Gesamtverantwortung für die Sicherheit der Bevölkerung und damit für das Verbundsystem "Bevölkerungsschutz". Das Führungsorgan ist je nach Gefährdungslage unterschiedlich ausgestaltet. Bei Alltagsereignissen liegt die Führung bei der Einsatzleitung der im Einsatz stehenden Partnerorganisationen; in der Regel ist dies die Feuerwehr oder die Polizei. Bei Grossereignissen übernimmt eine Gesamteinsatzleitung - bestehend aus Personen der beteiligten Partnerorganisationen und der Verwaltung - die Führung und Koordination der im Einsatz stehenden Partnerorganisationen. Dauert der Einsatz längere Zeit, übernimmt ein Führungsorgan die Koordination und Führung. Die Kantone regeln die Kompetenzabgrenzung zwischen Einsatzleitung vor Ort und Führungsorganen. Die Führungsunterstützung umfasst die Sachbereiche Information, Lage, Telematik, ABC-Schutz und logistische Koordination.

Zum Untertitel "Partnerorganisationen und Aufgabenabgrenzung":

Der Bevölkerungsschutz ist, wie bereits erwähnt, ein Verbundsystem für Führung, Schutz, Rettung und Hilfe. Das Verbundsystem zielt auf eine verstärkte Zusammenarbeit unter den Partnerorganisationen ab. Synergien sollen hier genutzt und Doppelspurigkeiten abgebaut werden. Damit werden einerseits die Vorbereitung und der Einsatz der Partnerorganisationen optimal aufeinander abgestimmt, und andererseits werden Führungsstrukturen und Führungsprozesse vereinfacht. Jede Partnerorganisation trägt im Rahmen des Verbundsystems die Verantwortung für ihren [PAGE 283] Aufgabenbereich: Die Polizei ist zuständig für Sicherheit und Ordnung; die Feuerwehr für Rettung und allgemeine Schadenwehr; das Rettungswesen für Gesundheit und Sanität; die technischen Betriebe für die Gewährleistung der technischen Infrastruktur und der Zivilschutz für Schutz, Betreuung und Unterstützung. Für die Bewältigung von Alltagsereignissen reichen die Ersteinsatzmittel Polizei, Feuerwehr und das sanitätsdienstliche Rettungswesen meistens aus. Bei Katastrophen und Notlagen kommen mehrere oder alle Partnerorganisationen einer Gemeinde oder Region zum Einsatz. Die Partnerorganisationen können weitere Einsatzelemente aufbieten. Sie können ausserdem durch den Beizug der Armee verstärkt werden.

Für den Bevölkerungsschutz relevantes Gefährdungsspektrum, Untertitel "Gefährdungsannahmen":

Der Sicherheitspolitische Bericht 2000 des Bundesrates geht davon aus, dass sich die aktuelle Gefährdungslage komplex und dynamisch gestalten kann. Im Weiteren haben sich die Gewichtungen innerhalb des heute relevanten Gefährdungsspektrums gegenüber früher klar verschoben. Zurzeit bilden Natur und zivilisationsbedingte Katastrophen und Notlagen die grösste Herausforderung für den Bevölkerungsschutz. Sie weisen eine hohe Eintretenswahrscheinlichkeit und keine oder nur eine sehr kurze Vorwarnzeit auf. Es ist jedoch unabdingbar, das Gefährdungsspektrum permanent zu analysieren und daraus die entsprechenden Konsequenzen für den Bevölkerungsschutz zu ziehen.

Zum Untertitel "Differenzierte Bereitschaft":

Der schlimmste anzunehmende Fall ist der bewaffnete Konflikt. Die Eintretenswahrscheinlichkeit eines derartigen Falles wird momentan jedoch als eher gering eingeschätzt. Nichtsdestotrotz sind unterschiedliche Gefährdungslagen denkbar, die neu mit dem System des modularen Aufbaus, d. h. der Erhöhung der Bereitschaft und der Möglichkeit des Aufwuchses durch unterschiedliche Einsatzelemente, abgedeckt werden müssen. Entscheidend für das Funktionieren dieses Systems ist allerdings, dass adäquate vorsorgliche Massnahmen rechtzeitig getroffen werden. Dazu gehören insbesondere die Systeme zur Alarmierung der Bevölkerung und der Schutz der Infrastruktur.

Zum Personellen, Untertitel "Bestände":

Die Neuausrichtung des Zivilschutzes, seine Integration in das Verbundsystem sowie die vorgesehene Regionalisierung führen zu einer Straffung der organisatorischen Strukturen. Gemäss einer Modellrechnung der Projektleitung Bevölkerungsschutz wird von 34 000 stellungspflichtigen Personen pro Jahr ausgegangen. Davon leisten 24 000 Militärdienst, 6000 Schutzdienst und 4000 Zivildienst. Multipliziert man die 6000 schutzdienstpflichtigen Personen mit 20 Dienstjahren, ergibt dies einen Gesamtbestand von 120 000 Schutzdienst Leistenden, wobei 15 000 für Partnerorganisationen zur Verfügung stehen könnten. Im Weiteren ist geplant, die Feuerwehren von heute 132 000 auf rund 110 000 Angehörige zu reduzieren.

Die künftige Bestandeszahl wurde zusammen mit den Kantonen erarbeitet. Die laufenden Planungen für die Umsetzung in den Kantonen bestätigen die Richtigkeit der Zahlen. Ziel ist ein schlanker, dafür aber umso effizienterer Zivilschutz mit gut ausgebildeten, einsatzerfahrenen und motivierten Dienstpflichtigen. Die Reform bietet viele klare Verbesserungen in Bezug auf die Partnerorganisationen im Verbundsystem "Bevölkerungsschutz" sowie auf die Armee. Zu erwähnen sind hier insbesondere die Reduktion des Dienstpflichtalters auf 40 Jahre - die Schutzdienstpflicht dauert vom 20. bis zum 40. Altersjahr -, der Wegfall der Schutzdienstpflicht nach erfüllter Militärdienstpflicht, die Möglichkeit der Entlassung aus der Schutzdienstpflicht zugunsten der Partnerorganisationen, insbesondere der Feuerwehren. Eine klare Verbesserung erhofft man sich auch vom gemeinsamen Rekrutierungsverfahren mit der Armee, das jetzt in den Kantonen bereits anläuft.

Zum Untertitel "Schutzdienstpflicht":

Das geltende Dienstpflichtsystem bleibt auch zu Beginn der Umsetzung des Bevölkerungsschutzes im Jahre 2003 bestehen. Die nationale Dienstpflicht wird entweder in der Armee als Militärdienstpflicht, im Zivilschutz als Schutzdienstpflicht oder im Ausnahmefall im Zivildienst geleistet. Auf kantonaler Ebene bestehen die Feuerwehrdienstpflicht sowie andere kantonale Dienstpflichten. Frauen und Männer haben im Bevölkerungsschutz grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten. Im Zivilschutz können Frauen die Schutzdienstpflicht freiwillig übernehmen.

Zum Untertitel "Ausbildung":

Die Rekrutierung der Militär- und Schutzdienstpflichtigen wird gemeinsam erfolgen. Das Verfahren umfasst die Information der Stellungspflichtigen, den Orientierungstag und die eigentliche Rekrutierung in drei Tagen. Bei der Zuteilung besteht keine Wahlfreiheit, die Armee hat den Vorrang. Für den Zivilschutz sieht das neue Ausbildungskonzept drei Grundfunktionen vor, nämlich den Stabsassistenten, zuständig für den Bereich Führungsunterstützung, den Betreuer für den Bereich Schutz und Betreuung und den Pionier für den Bereich Unterstützung.

Die Grundausbildung, die mindestens zwei bis längstens drei Wochen dauert, besteht aus einem allgemeinen und einem funktionsbezogenen Teil.

Zur Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen:

Die Reform des Bevölkerungsschutzes soll die Aufgaben von Bund und Kantonen entflechten und die Zuständigkeiten klarer regeln als bisher. Mit der Ausrichtung des Bevölkerungsschutzes auf Katastrophen und Notlagen erhalten die Kantone mehr Kompetenzen und mehr Handlungsspielraum. Die Kantone sind unter Vorbehalt bundesrechtlicher Kompetenzen im Bereich der Organisation und des Einsatzes für den Zivilschutz zuständig. Diese Neuorientierung ist richtig und sinnvoll. Alle Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes sind, mit Ausnahme des Zivilschutzes, kantonal geregelt. Mit einer föderalistischen Lösung kann den unterschiedlichen Rahmenbedingungen und Bedürfnissen optimal Rechnung getragen werden. Im Zuständigkeitsbereich des Bundes verbleiben der bewaffnete Konflikt sowie bestimmte Katastrophen und Notlagen wie etwa erhöhte Radioaktivität oder Epidemien. Zudem übernimmt der Bund sinnvollerweise gewisse Koordinationsaufgaben zugunsten des Gesamtsystems. So unterstützt er die Kantone in den Bereichen Ausbildung, Schutz der Infrastrukturen, Forschung und Information.

Anzumerken bleibt, dass der Bund weiterhin Mittel der Armee zur subsidiären Unterstützung der Kantone, etwa im Bereich der Katastrophenhilfe, bereit hält.

Zur Finanzierung des Zivilschutzes, Untertitel "Zuständigkeitsfinanzierung":

Neu wird die Zuständigkeitsfinanzierung eingeführt. Die vorgeschlagene Lösung der Zuständigkeitsfinanzierung entspricht der Systematik des neuen Finanzausgleichs (NFA). Die Einführung von Sockelbeiträgen, z. B. in der Ausbildung, würde dem NFA widersprechen. Die Mehrheit der Militär- und Zivilschutzdirektorinnen und -direktoren ist mit dem System der Zuständigkeitsfinanzierung anstelle der bisherigen Beitragsfinanzierung einverstanden.

Zum Untertitel "Kosten":

Der Bevölkerungsschutz ist ein kantonales Modell. Zwei Drittel der Kosten werden von den Kantonen und ein Drittel wird vom Bund getragen. Diejenigen Kantone, die Synergien nutzen, Regionalisierungen vorantreiben und die Ausbildung zum Beispiel gemeinsam mit den Nachbarkantonen durchführen, können Geld sparen, ohne dass die Qualität verringert wird. Es gibt Positionen, bei denen die Kantone und die Gemeinden völlig entlastet werden. So sollen die Systeme zur Alarmierung der Bevölkerung, die neuen Telematiksysteme und die Werterhaltung der Schutzanlagen neu vollständig durch den Bund getragen werden. Bei den Schutzanlagen tragen die Kantone nur noch die Unterhaltskosten. Auch bei der Ausbildung tragen die Kantone nicht die gesamten Kosten. Gemäss Zuständigkeitsfinanzierung trägt diejenige Stufe die Kosten, welche die Ausbildung gemäss Gesetz anzubieten hat.

Zur Werterhaltung der Schutzinfrastruktur:

Die Massnahmen, die im Zusammenhang mit einem bewaffneten Konflikt stehen, können hier reduziert werden. Zu den [PAGE 284] zeitkritischen Massnahmen gehören allerdings einerseits die Systeme zur Alarmierung der Bevölkerung sowie insbesondere die bauliche Schutzinfrastruktur, das heisst die Schutzräume für die Bevölkerung sowie die Schutzanlagen. Die Schutzraumpflicht wird gegenüber heute reduziert. Es sollen künftig nur noch im Sinne der Chancengleichheit für alle Einwohnerinnen und Einwohner des Landes allfällige Lücken geschlossen werden. Dies wird mit einer konsequenten Steuerung der Bautätigkeit bei Schutzräumen durch die Kantone sichergestellt.

Alles in allem geht es in Anbetracht des hohen Ausbaustandes künftig im Wesentlichen darum, die Werterhaltung der bestehenden baulichen Schutzinfrastruktur sicherzustellen. Dies ist - das haben detaillierte Berechnungen gezeigt - mit einem finanziell geringen, gut tragbaren Aufwand möglich und wohl sinnvoller, als die in den letzten 30 bis 40 Jahren aufgebauten Schutzinfrastrukturen verfallen zu lassen. Das Projekt strebt in diesem Bereich eine ebenso sinnvolle wie ausgewogene Lösung an.

Die Kommission stellt Ihnen den einstimmigen Antrag, vom Bericht Kenntnis zu nehmen.