Lombardi Filippo · Ständerat · 2018-11-29

Wortprotokoll

Die Vorgeschichte dieses Traktandums ist bekannt: Bei der Osterweiterung der Europäischen Union 2004 hat die Union Kohäsionsbeiträge in beträchtlicher Höhe zugunsten der Neumitglieder gesprochen. Das Ziel dieser Kohäsionsbeiträge war, wie wir in der Schweiz sagen würden, eine Art befristeter Finanzausgleich, um die schwache Wirtschaftsstruktur der Neumitglieder zu verbessern. Damit sollten sie so rasch wie möglich die westlichen Bedingungen erreichen, und das nicht nur zugunsten der Bevölkerung dieser Staaten, sondern auch zugunsten des gesamteuropäischen Marktes, weil die westlichen Länder natürlich auch ein Interesse daran hatten, mit der Osterweiterung ihre Märkte in dieser Region zu vergrössern. Die Beträge wurden in der EU für zehn Jahre gesprochen mit der Idee, dass eine zweite zehnjährige Tranche gefolgt wäre.

Die Schweiz ist nicht EU-Mitglied und deshalb nicht gezwungen, diese Beiträge zu zahlen. Die Mitglieder des Europäischen Wirtschaftsraumes wurden hingegen von der EU gezwungen, sich an dieser Aktion zu beteiligen, weil auch sie vom erweiterten Binnenmarkt profitieren. Die Schweiz, die ihrerseits von der Erweiterung des europäischen Binnenmarktes auch profitiert, hat sich damals für einen freiwilligen Kohäsionsbeitrag zugunsten dieser Länder ausgesprochen. Damals ging es um 1 Milliarde Franken, deshalb sprechen wir heute noch von der "Kohäsionsmilliarde", wobei es nun nicht mehr nur 1 Milliarde, sondern 1,3 Milliarden sind. Weil [PAGE 867] seither noch Rumänien, Bulgarien und Kroatien dazugekommen sind, wurde der Betrag auf 1,3 Milliarden aufgestockt.

Das Volk hat 2006 dem entsprechenden Gesetz zugestimmt, und es war - sagen wir mal so - die moralische Pflicht der Schweiz, zehn Jahre nach der ersten Tranche eine zweite zu sprechen. Das hat das Parlament mit einer Anpassung des Gesetzes 2016 beschlossen. Dagegen wurde kein Referendum ergriffen. Die zweite Tranche, der zweite Kohäsionsbeitrag, für weitere zehn Jahre, nun in der Höhe von 1,3 Milliarden Franken, ist deswegen beschlossene Sache. Nun ist es aber nach Gesetz Sache des Bundesrates, dem Parlament die Auszahlungen in Form eines Rahmenkredits vorzuschlagen, und es ist Sache des Parlamentes, dem zuzustimmen oder nicht. Das ist die Aufgabe, die wir heute haben.

Der Bundesrat hat uns am 28. September 2018 die Botschaft geschickt. Er beantragt, für weitere zehn Jahre, wie gesagt, 1,3 Milliarden Franken zu sprechen. Die Zahlungen ändern sich pro Jahr; im Durchschnitt sind es 130 Millionen Franken. Das macht über zehn Jahre 1,3 Milliarden Franken. Der Bundesrat beantragt eine geringfügige Anpassung der Verteilung der Gelder unter den zentraleuropäischen Ländern, den sogenannten Neumitgliedstaaten, wie sie schon 2006 definiert wurden. Die geringfügige Anpassung hängt damit zusammen, dass gewisse Länder sich in diesen Jahren stärker als andere entwickelt haben. Deswegen ist es angebracht, die Unterstützung ein bisschen aufzustocken für diejenigen, die weniger profitiert haben, und ein bisschen weniger einzusetzen für diejenigen, die sie nicht brauchen.

Der Bundesrat macht aber einen zweiten Antrag, der politisch interessant ist. Er sagt ja, dass es weniger strukturschwache Regionen in Zentraleuropa gibt als früher, es hingegen Mitgliedstaaten gibt, die in den letzten Jahren andere Probleme hatten. Das ist insbesondere die Südflanke, das sind die mediterranen Länder. Diese Länder wurden mit Flüchtlingsströmen konfrontiert und dabei von der Europäischen Union vielleicht nur ungenügend unterstützt. Sie leisten auch für die Schweiz eine wertvolle Arbeit, indem sie sich um die Migrationsströme kümmern. Sie versuchen, sie einzudämmen. Das ist natürlich auch im Sinne der schweizerischen Migrations- und Asylpolitik.

Deswegen beantragt uns der Bundesrat, nur 1,1 Milliarden Franken für die zentraleuropäischen Staaten zu sprechen sowie 200 Millionen Franken für die Länder, die mit Migrationsproblemen konfrontiert sind. Von diesen Geldern ist notabene ein etwa 5-prozentiger Anteil dafür bestimmt, die schweizerischen Kosten für das Management dieser Gelder zu sichern.

Wir haben natürlich, wie Sie wissen, in der Schweiz eine andere Logik als die EU-Mitgliedstaaten oder die EWR-Mitgliedstaaten: Wir schicken das Geld nicht bloss nach Brüssel, wo es dann verteilt wird, sondern wir entscheiden selber, welche konkreten Projekte wir in welchem Land unterstützen wollen. Wir begleiten diese Projekte während der Durchführung, und wir machen am Ende noch eine Auswertung der Ergebnisse dieser Projekte. Dieser typisch schweizerische Weg hat es uns erlaubt, in den ersten zehn Jahren gute Ergebnisse zu erreichen. Wir möchten nicht die Besserwisser der Geschichte sein, aber wir haben den Eindruck, dass die Mittel, die in der ersten Tranche von 1 Milliarde Franken aus der Schweiz gekommen sind, in den zentraleuropäischen Staaten präziser und zielgerichteter eingesetzt wurden.

Jetzt geht es also darum, freiwillig eine zweite Tranche von 1,3 Milliarden Franken für zehn Jahre zu sprechen. Es ist eine freiwillige Massnahme. Wir sind dazu grundsätzlich nicht gezwungen. Es handelt sich auch nicht um eine Frage, die mit anderen Themen, die wir zurzeit in diesem Land diskutieren, verbunden ist. Formell ist das klar getrennt: Der Kohäsionsbeitrag hat mit den langwierigen Verhandlungen über ein institutionelles Rahmenabkommen mit der EU nichts zu tun. Er hat grundsätzlich auch nichts mit der Äquivalenz der schweizerischen Börse zu tun. Formell ist das klar getrennt. Die anderen Geschäfte, das wissen wir, werden in den kommenden Wochen eine Entwicklung erfahren.

Nun ist es halt seit einem Jahr so, dass sowohl in Brüssel wie auch in der Schweiz zwischen diesen unterschiedlichen Themen eine wenn nicht rechtliche, so doch politische Verbindung gemacht worden ist. Das war leider unausweichlich, es ist so geschehen. Wir haben in unserer Kommission darüber gesprochen.

Deswegen hat sich in unserer Kommission eine von Kollege Philipp Müller angeführte Minderheit gebildet, die zwischen diesen Geldern, also den Rahmenkrediten Kohäsion und Migration, und den Gesamtbeziehungen zur Europäischen Union grundsätzlich eine Verknüpfung machen wollte. Die Mehrheit der Kommission war der Meinung, das sei nicht nötig. Wir sprechen hier über den Kohäsionsbeitrag und den Migrationsbeitrag und nicht über die anderen Themen. Es ist unnötig, in den Bundesbeschlüssen selber eine Verbindung zu machen, die juristisch kaum Sinn macht und dann auch politisch problematisch ist. Die Meinung der Mehrheit der Kommission war: Es ist klar, dass wir in der Schweiz ein Zweikammersystem haben. Es ist klar, dass gewisse Entscheidungen, die jetzt im Dezember im Erstrat gefällt werden, im März im Zweitrat anders ausfallen können, sollten sich die Beziehungen zur Europäischen Union verschlechtern, sollten zum Beispiel diskriminierende Massnahmen gegen die Schweiz getroffen werden.

Eine diskriminierende Massnahme, das hat der Bundesrat schon vor einem Jahr gesagt, wäre sicherlich die Nichtgewährung der unbefristeten Äquivalenz der Schweizer Börse zu den europäischen Börsen. Das wäre eine diskriminierende Massnahme, weil eben andere Nichtmitgliedstaaten, die nichts mit bilateralen Verträgen zu tun haben, diese Börsenäquivalenz unbefristet erhalten haben. Deswegen wäre es auch ungerechtfertigt, seitens der EU der Schweiz eine Bedingung zu stellen, die für andere nicht existiert. Der Bundesrat hat vor einem Jahr klar angekündigt: Sollte das so weitergehen, würde die Schweiz bei der WTO gegen eine diskriminierende Massnahme klagen.

Die Mehrheit der Kommission wollte die Geschäfte aber nicht verbinden, insbesondere weil der Antrag der Minderheit Müller Philipp, den Sie auf der Fahne finden, besagt, es "dürfen erst Verpflichtungen auf der Grundlage dieses Rahmenkredits eingegangen werden, wenn sich klar ersichtlich Verbesserungen in den bilateralen Beziehungen zur Europäischen Union abzeichnen und die EU keine diskriminierenden Massnahmen gegen die Schweiz erlässt". Es liegt auf der Hand, dass es sehr schwierig wäre, den juristischen Wert der Bestimmung "wenn sich klar ersichtlich Verbesserungen in den bilateralen Beziehungen zur Europäischen Union abzeichnen" zu fassen. Es ist problematisch, so etwas in einen Bundesbeschluss zu schreiben und dann zu messen, ob klar ersichtlich Verbesserungen eingetreten sind oder nicht. Deswegen hat die Kommission den Antrag Müller Philipp, der hier als Antrag der Minderheit vorliegt, abgelehnt.

In den letzten Tagen hat sich in Gesprächen zwischen Mehrheits- und Minderheitsvertretern ergeben, dass vielleicht eine bessere Formulierung von Absatz 1bis des Beschlusses zu einem Kompromiss führen könnte. Der Kompromiss wird Ihnen hier mit dem Einzelantrag Noser unterbreitet, der die Verpflichtungen bloss davon abhängig macht, dass seitens der EU keine diskriminierenden Massnahmen gegen die Schweiz getroffen oder aufrechterhalten werden.

Grundsätzlich ist Diskriminierung ein juristisch verständliches Konzept. Es ist anzunehmen - das ist zumindest die Meinung derjenigen Vertreter der Mehrheit, die ich konsultieren konnte -, dass eine solche Präzisierung juristisch keine unüberwindbaren Probleme schaffen würde. Es gibt rechtliche Definitionen, was eine diskriminierende Massnahme ist. Es gibt in den internationalen Beziehungen eine Reihe von Beispielen. Es gibt fremde Richter, z. B. die der WTO, die darüber befinden könnten, ob die Schweiz diskriminiert wird oder nicht. Manchmal sind fremde Richter sogar nützlich.

Die Mehrheit - zumindest diejenigen Vertreter, die ich konsultieren konnte - kommt deswegen zum Schluss, dass der Antrag Noser einen gangbaren Weg für einen Kompromiss darstellen könnte. Ich möchte daher vorschlagen, dass wir, natürlich nach Anhörung der Minderheitsvertreter und des Antragstellers, diesem Kompromiss zustimmen.