Lombardi Filippo · Ständerat · 2018-11-29

Wortprotokoll

Ich bin dem Präsidenten dankbar für die Reihenfolge, die er uns vorgeschlagen hat; nicht deshalb, weil die Kommissionsmotionen einen grösseren Wert hätten als die Individualmotionen, aber weil das, was die zwei Kommissionsmotionen vorschlagen, lautet, dem Uno-Migrationspakt vorerst nicht zuzustimmen, aber die Diskussion dann zu führen, wenn ein Bundesbeschluss vorliegt. Die Motion Germann Hannes möchte hingegen das Problem hier beenden. Es wäre natürlich ein Widerspruch, eine Diskussion in einer späteren Phase zu verlangen und gleich die Antwort vorwegzunehmen und den Pakt abzulehnen.

Zum Inhalt der Frage: Der Global Compact for Migration der Vereinten Nationen ist das Ergebnis dreijähriger Arbeiten auf internationaler Ebene infolge der Flüchtlings- und Migrationskrisen, die 2015 ihr Maximum erreicht hatten. Wir sehen natürlich nur den europäischen Teil, das, was Europa unter Druck gesetzt hat, aber diese Krisen hatten auch Auswirkungen in anderen Kontinenten und Ländern. Wir wissen, dass das Problem der unregelmässigen Migration und der Flüchtlinge auf der ganzen Welt in den letzten Jahren extrem zugenommen hat. Man versucht also auf Stufe der Vereinten Nationen, das Problem anzugehen.

Der Zweck dieses Migrationspaktes, der keinen rechtlich verbindlichen Inhalt hat, sondern politische Aussagen macht - die wohl politisch bindend sind für die Länder, die ihm zustimmen -, ist grundsätzlich, die Herkunftsländer, die Transitländer und die Destinationsländer, also die Empfängerländer, dieser Migrationsströme an den gleichen Tisch zu bringen. Notabene, die Vereinten Nationen machen das korrekt, und sie unterscheiden, wie wir es unsererseits auch erwarten, die Migration einerseits von der Flüchtlingsproblematik andererseits. Wir sprechen heute hier vom Migrationspakt; wir wissen, dass die Vereinten Nationen auch einen Global Compact für die Flüchtlingsproblematik erarbeitet haben. Die Aussenpolitischen Kommissionen - davon gehe ich aus; der Herr Bundesrat kann es wahrscheinlich bestätigten - werden Anfang nächsten Jahres auch über diesen Flüchtlingspakt konsultiert, der noch auf uns zukommen wird.

Was den Migrationspakt betrifft, ist es gelungen, im relativ synthetischen bzw. knappen Text viele Probleme anzugehen. Wir haben gesagt, dass es in den Herkunftsländern Probleme gibt. Ist die Migration ein Fluch oder ein Segen? Das muss man jeweils beurteilen, aber in den Herkunftsländern sieht man beide Aspekte der Problematik. Dass die Migration gewisse Probleme in den Transitländern mit sich bringt, ist auch bekannt. Was für Probleme in den Destinationsländern, insbesondere in Europa, entstehen, wenn die Migration ungesteuert und unkoordiniert stattfindet, wissen wir auch. Deswegen glaubt die internationale Gemeinschaft, mit den Zielen, die in diesem Pakt formuliert werden, in einer gewissen Ausgewogenheit zwischen den Bedürfnissen der Herkunfts-, Transit- und Empfängerländer eine international anerkannte Modalität für den Umgang mit der Problematik zu schaffen. Das ist notabene zum Schutz der Migranten, die am Schluss die Leidtragenden sind, weil sie und ihre Angehörigen einen sehr hohen Preis bezahlen, der verschiedene Situationen bis hin zum Tod umfassen kann.

Der Versuch der Vereinten Nationen ist sicher wertvoll. Die Schweiz hat sich im Auftrag des Bundesrates an den Verhandlungen beteiligt. Im Juli 2018 gingen die Verhandlungen zu Ende, und der Migrationspakt war technisch bereit. Der Bundesrat hat am 10. Oktober 2018 beschlossen, dem Migrationspakt mit den darin erwähnten Zielen und Massnahmen zuzustimmen. Er beabsichtigt jedoch, eine Erklärung abzugeben. Weil es notabene kein völkerrechtlicher Vertrag ist, ist es technisch-juristisch nicht möglich, Vorbehalte zu machen. Es gibt aber die Möglichkeit, eine Erklärung abzugeben, in der die Schweiz präzisiert, was für sie im Text allenfalls nicht passend ist.

Die Absicht des Bundesrates wurde also am 10. Oktober kommuniziert. Der Bundesrat hat kommuniziert, er werde am 10. Dezember an der entsprechenden internationalen Konferenz in Marrakesch teilnehmen. Die Teilnahme an dieser Konferenz entspricht der Zustimmung zum Migrationspakt.

In der Mitteilung des 10. Oktober hat der Bundesrat gesagt, ja, er werde nun ohnehin das Parlament konsultieren. Daher kommen die zwei Kommissionsmotionen. Kollege Föhn wird dann für die SPK sprechen, aber die zwei Motionen sind gleichlautend, und sie befassen sich nicht mit dem Inhalt des Migrationspaktes. Sie sagen nicht, man müsse zustimmen oder nicht zustimmen, sie verlangen nur, dass der Bundesrat vorerst nicht zustimme und die Frage mittels eines einfachen Bundesbeschlusses dem Parlament unterbreite. Kollege Föhn wird also für die SPK sprechen. Aber was die APK in dieser Frage irritiert, ist eben die Art und Weise, wie diese Konsultation des Parlamentes vom Bundesrat angekündigt worden ist. Deswegen schlägt unsere Kommission eben vor, dass der Bundesrat jetzt den richtigen Weg geht, auf dem er sogar ein bisschen weiter geht, als er vielleicht sonst gegangen wäre, und diesen Pakt dem Parlament unterbreitet.

Die Argumentation des Bundesrates hat etwas für sich. Der Bundesrat sagt, das sei kein verbindlicher völkerrechtlicher Vertrag, deswegen brauche es eigentlich keine Zustimmung des Parlamentes. Deswegen schlägt der Bundesrat vor, unsere Kommissionsmotionen abzulehnen. Aber der Bundesrat hat doch irgendwie anerkannt, dass die Bedenken unserer Kommissionen ein gewisses Fundament haben. Er hat letzte Woche angekündigt, er werde vorerst nicht nach Marrakesch reisen, also nicht auf Ministerialebene an dieser Konferenz teilnehmen, deswegen vorerst nicht zustimmen und die Diskussionen des Parlamentes abwarten. [PAGE 877]

Bevor wir also über die Inhalte und Konsequenzen des Paktes, seiner Ziele und Massnahmen sprechen, sollten wir, so würde ich sagen, quasi eine Eintretensdiskussion führen. Wenn Sie die Kommissionsmotionen annehmen, sollte heute grundsätzlich keine inhaltliche Diskussion über diesen Pakt stattfinden, sondern erst, wenn die Botschaft des Bundesrates mit einem einfachen Bundesbeschluss vorliegt. Das ist der Vorschlag unserer Kommission.

Was die Anhörung des Parlamentes bzw. der zuständigen Kommissionen anbelangt, befinden wir uns in einer Grauzone. Dieser Pakt ist als "Soft Law" bezeichnet worden: Das sind politische Verpflichtungen, die man eingeht, die aber noch keinen völkerrechtlich bindenden Charakter haben. Deswegen ist in unserem Parlamentsgesetz, wo die Rechte bezüglich der Konsultation des Parlamentes in Artikel 152 definiert sind, ein solcher Pakt nicht inbegriffen oder vorgesehen. Wir befinden uns also in einem neuen Gebiet.

Deswegen schlägt Ihnen die Kommission auch vor, ein Postulat anzunehmen, das vom Bundesrat verlangt, dass er innert sechs Monaten in einem Bericht zur Entwicklung des Soft Law auf internationaler Ebene, zu dessen Auswirkungen auf die Schweiz und zur allfälligen Minderung der Mitwirkungsrechte des Parlamentes in solchen Verfahren Stellung nehmen soll. Wir haben mit Freude zur Kenntnis genommen, dass der Bundesrat die Annahme des Postulates beantragt. Aufgrund des Berichtes des Bundesrates würde unsere Kommission dann allenfalls gesetzgeberisch tätig werden und eine Anpassung von Artikel 152 ParlG vorschlagen, damit künftig zwar nicht alle, aber die wichtigen und bedeutenden Dokumente, Pakte und internationalen Verpflichtungen durch Soft Law ebenfalls unter das Konsultationsrecht des Parlamentes fallen würden. Wir können das Problem aber heute nicht lösen.

Eine Fraktion hat gestern im Nationalrat eine dringliche Interpellation eingereicht, die in der dritten Sessionswoche im Nationalrat eine Aktualitätsdebatte zu genau diesem Thema verlangt. Das hat das Büro des Nationalrates heute Morgen aber abgelehnt, es wird in dieser Session also keine Aktualitätsdebatte über das Thema geben. Wenn Sie aber das Postulat unserer Kommission annehmen, wird diese Debatte sicherlich in einer späteren Phase stattfinden.

Es ist halt so, dass es in der internationalen Gemeinschaft in den letzten Jahren - das hat man vor einigen Jahren auch im Bereich OECD und Gafi festgestellt - immer mehr solche Soft-Law-Verpflichtungen gibt, die zwar noch keine völkerrechtlichen Verträge sind, die aber innert relativ kurzer Zeit Wirkungen zeigen. Deswegen ist es angebracht, dass wir dieser neuen Situation Rechnung tragen und dem Parlament die Möglichkeit geben, auch in diesen Bereichen angehört zu werden.

Ich komme zum Schluss: Ihre Kommission beauftragt den Bundesrat, dem Pakt vorerst nicht zuzustimmen, und fordert ihn auf, uns einen Bundesbeschluss zu unterbreiten. Die inhaltliche Diskussion über den Migrationspakt werden wir zum entsprechenden Zeitpunkt führen können.