Bischof Pirmin · Ständerat · 2018-11-29

Wortprotokoll

Jetzt debattieren wir seit über eineinhalb Stunden über einen Pakt. Wir vergessen vielleicht dabei, dass er gar nicht zur Genehmigung oder Nichtgenehmigung vor uns liegt. Wir haben heute lediglich, aber immerhin vier Vorstösse zu beraten, die um diesen Uno-Migrationspakt kreisen. Man kann in guten Treuen unterschiedlicher Auffassung sein über Sinn oder Unsinn des Inhaltes dieses Migrationspaktes.

Ich anerkenne durchaus, dass Migration ein Phänomen ist, das weltweit existiert, das wahrscheinlich weltweit zunimmt, und dass es sinnvoll ist, dass sich die Weltgemeinschaft, richtigerweise wahrscheinlich auch vertreten durch die Uno, Gedanken über eine allfällige Steuerung der Migration macht. Ich will Ihnen aber auch nicht verheimlichen, dass ich gegenüber dem Pakt, wie er uns jetzt in Kopie vorliegt, durchaus skeptisch bin. Ich bin skeptisch gegenüber - wie es der Pakt selber nennt - den Leitprinzipien des Vertrages, des Paktes. Bei den Leitprinzipien, das betrifft Ziffer 8 der Präambel des Vertrages, steht, dass die Länder, die unterzeichnen, feststellen, dass die Migration "in unserer globalisierten Welt eine Quelle des Wohlstands, der Innovation und der nachhaltigen Entwicklung darstellt und dass diese positiven Auswirkungen durch eine besser gesteuerte Migrationspolitik optimiert werden können". Natürlich hat Migration, ich denke an die Arbeitsmigration, weltweit positive Auswirkungen. Aber dabei darf man nicht ausblenden, dass Migration auch negative Auswirkungen haben kann. Das wird verschwiegen. Der Geist, den der Pakt atmet - Sie sehen das, wenn Sie ihn durchlesen -, ist der Geist eines Migrationsförderungspaktes. Da kann man getrost geteilter Meinung sein, auch bei Zielländern einerseits und Herkunftsländern andererseits.

Aber wie gesagt: Heute liegt dieser Pakt eigentlich gar nicht zur Genehmigung vor uns. Was mir mehr Sorgen bereitet - und da nehme ich auf den letzten Vorstoss Bezug, der vor uns liegt, den unscheinbarsten, den harmlosesten, den langweiligsten, wie es aussieht -, ist das Postulat unserer Kommission mit einem Auftrag an den Bundesrat. Es ist eine staatsrechtliche Grundfrage, die sich hier stellt. Und sie stellt sich hier nicht zum ersten Mal. Sie stellt sich in diesem Rat immer wieder. Kollege Levrat und Kollege Berberat haben gesagt, wenn man den Vorstoss gutheissen würde, würde man einen eklatanten Verfassungsbruch begehen.

Wenn wir die Bundesverfassung anschauen, dann lesen wir in Artikel 184 tatsächlich: "Der Bundesrat besorgt die auswärtigen Angelegenheiten unter Wahrung der Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung." Also: Kompetenz Bundesrat, Mitwirkung Parlament. In Absatz 2 des gleichen Artikels steht dann: "Er unterzeichnet die Verträge und ratifiziert sie. Er unterbreitet sie der Bundesversammlung zur Genehmigung." Was unterbreitet er der Bundesversammlung zur Genehmigung? Staatsverträge, Staatsverträge, Staatsverträge.

Was haben wir jetzt heute vor uns? Vor uns haben wir einen Pakt der Vereinten Nationen, "pactum" ist lateinisch und heisst Vertrag, Staatsvertrag - also einen Staatsvertrag. Nun hat der Bundesrat nicht ganz Unrecht, wenn er die Auffassung vertritt: "Ich lege diesen Staatsvertrag dem Parlament nicht zur Genehmigung vor, weil er nicht verbindlich ist; wenn ein Staatsvertrag nicht verbindlich ist, dann muss ich ihn dem Parlament auch nicht vorlegen." Stimmt, die Idee des Staatsvertrages war so. Wir haben wie gesagt keine Botschaft zu diesem Staatsvertrag vor uns, wenn Sie aber die Medienmitteilung des Bundesrates zu diesem Text anschauen, dann lesen Sie dort drin: "Der Migrationspakt ist eine sogenannte Soft-Law, das heisst rechtlich nicht verbindlich, aber politisch bindend."

Jetzt komme ich zurück auf unsere Frage von vorhin. Haben wir nun einen Staatsvertrag vor uns, oder haben wir keinen Staatsvertrag vor uns? "Rechtlich nicht bindend, politisch bindend"? Diese Frage ist wahrscheinlich in der Schweiz nicht ganz geklärt. Das Postulat möchte in Richtung einer Klärung gehen.

Dieser Artikel 184 ist dann in Artikel 152 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes ausgeführt worden. Dort ist man davon ausgegangen, dass viele Verträge, die nicht verbindlich sind, trotzdem - und das ist der Begriff, der in diesem Artikel steht - "wesentlich" sein können. Wenn eine solche Erklärung, ein Pakt oder was auch immer, wesentlich ist, dann ist der Bundesrat nach diesem Artikel verpflichtet, zwar nicht das Parlament selber, aber die Aussenpolitischen Kommissionen vorgängig zu konsultieren und nicht nur zu orientieren.

Jetzt kann man sich fragen, was wesentlich ist und was nicht. Der Bundesrat sagt es selber: Wir sind hier im Bereich des sogenannten Soft Law. Das ist eine Erscheinung, die nicht völlig neu ist, aber die in den letzten ungefähr zehn Jahren massiv zugenommen hat. Kollege Jositsch sagt nun, Soft Law sei glücklicherweise nur Soft Law und es sei gut, dass das nicht bindend sei; es werde dann vielleicht später einmal bindend. Das ist schon so. Nur, wenn es so ist - da spreche ich jetzt nicht nur vom Migrationspakt, wir denken auch an die OECD-Richtlinien, an die Gafi-Richtlinien -, müssen wir uns doch eines fragen: Wir sind ja Parlamentarierinnen und Parlamentarier, wir sind nicht der Bundesrat. Wenn Soft Law tatsächlich immer bedeutender wird, ist es dann richtig, dass weder das Parlament noch die Kommissionen und schon gar nicht das Volk etwas dazu zu sagen haben? Meine Antwort ist: Nein, das ist nicht richtig!

Unser Parlament hat es leider vor drei Jahren unterlassen, eine entsprechende Änderung von Artikel 152 des Parlamentsgesetzes vorzunehmen, eine Änderung, mit der beabsichtigt worden wäre, den Rechtsbestand und die Rechtswirkungen von Soft Law in Bezug auf das Parlament zu regeln. Man gab sich damit zufrieden, eine Art Gentlemen's Agreement mit dem Bundesrat abzuschliessen - nicht mit dem jetzigen Aussenminister, sondern mit seinem Vorgänger -, das etwa geheissen hat: Der Bundesrat verpflichtet sich, bei wesentlichen Fragen vorgängig die Kommissionen zu konsultieren. Heute muss ich feststellen: Er hat es nicht getan - er hat es nicht getan! Er hat es verschiedentlich nicht getan. Als Jurist mag ich jetzt nicht über Vorsatz und Fahrlässigkeit diskutieren, das ist eigentlich egal. Für uns Parlamentarierinnen und Parlamentarier heisst es einfach: Jetzt ist es Zeit, eine Regelung zu treffen.

Das Postulat gibt dem Bundesrat freundlicherweise die Möglichkeit, Vorschläge zu machen, wie man diesen Bereich regeln soll. Dass er geregelt werden muss, war für die Kommission unbestritten. Ich hätte mir auch eine härtere Variante vorstellen können, indem die Kommission direkt mit einer parlamentarischen Initiative eine Gesetzesänderung angestossen hätte. Aber es ist, sintemalen im aussenpolitischen Bereich, ein Akt der Courtoisie, dass man den Bundesrat zumindest dazu befragt. Wenn wir ähnliche fruchtlose Debatten, wenn wir Wiederholungen dieser Debatten vermeiden wollen, werden wir nicht darum herumkommen, eine saubere gesetzliche Regelung über die Kompetenzen im Bereich Soft Law und ähnlicher Phänomene im völkerrechtlichen [PAGE 886] Bereich zu machen. Das beabsichtigt die Kommission, wie ich es verstanden habe, zu tun, wenn der Bericht des Bundesrates zum Postulat 18.4104 der SPK vorliegt, sofern - was ich hoffe - dieses Postulat heute angenommen wird.