Cramer Robert · Ständerat · 2019-03-12

Wortprotokoll

Je me dois, en ma qualité de président de la commission, de donner la réplique à Monsieur Noser qui nous a dit des choses réellement extrêmement surprenantes. A vrai dire, je me demande s'il a lu suffisamment attentivement le texte qui nous est soumis parce qu'il nous parle de tout autre chose.

Au préalable, il convient d'adresser quelques remerciements. Tout d'abord, je dois remercier Monsieur Engler d'avoir bien voulu se charger du rapport. Il a présidé la sous-commission qui s'est occupée de cet objet, donc il était particulièrement qualifié - et vous vous en êtes rendu compte tout à l'heure - pour s'exprimer sur ce point. De même, je remercie Monsieur Hefti de se charger du rapport - nous l'entendrons tout à l'heure - sur l'initiative. En effet, je suis pour ma part dans la minorité; donc il était préférable que je ne me contredise pas en faisant ce rapport.

Mais je reviens à l'intervention de notre collègue Noser. Il est très étonnant de voir contestée l'entrée en matière sur le contre-projet. C'est très étonnant, parce que personne ne conteste qu'il y a un problème s'agissant de la responsabilité des entreprises multinationales en matière de respect des droits de l'homme et des normes environnementales. Personne ne le conteste, et le premier à ne pas le contester, c'est le Conseil fédéral.

En effet, si vous lisez le message du Conseil fédéral relatif à l'initiative populaire "Entreprises responsables - pour protéger l'être humain et l'environnement", vous verrez qu'immédiatement après avoir traité les questions de forme, le message a comme premier titre: "Droits humains et risques environnementaux: les défis". C'est de ces défis que traite ce message, en répétant, passage après passage - et là, on peut aisément le citer -, que le Conseil fédéral adhère aux objectifs de l'initiative. C'est dit à plusieurs reprises dans le message, notamment aux pages 6024, 6033, 6041 de la version française du texte.

Mais voilà! le Conseil fédéral reconnaît qu'il y a un problème, dit qu'il adhère aux objectifs de l'initiative populaire et que, pour l'essentiel, il approuve ce texte. Et, dans le même temps, non seulement il recommande le rejet de l'initiative populaire, mais encore il ne propose pas de contre-projet. Pourquoi? Parce que le Conseil fédéral continue de croire à cette fiction, à laquelle bon nombre de pays ont cru ces 20 dernières années, qui veut que l'on puisse se borner à des recommandations, à des procédures non contraignantes et s'en remettre à la "responsabilité sociale" des entreprises. Mais cette responsabilité sociale des entreprises est un mode de régulation qui, jusqu'ici, a montré qu'il ne fonctionnait pas! C'est un échec! Donc il faut passer à des choses qui soient un peu plus normatives.

C'est la raison pour laquelle il faut soit adhérer au texte de l'initiative populaire, soit rédiger un contre-projet. On attend du Parlement - sentiment très largement partagé par les entreprises du pays - qu'il s'attelle à ce problème en rédigeant un contre-projet. Si l'on excepte Economiesuisse qui, pour des raisons totalement idéologiques, est opposée à ce qu'on légifère en cette matière, l'on se rend compte, prise de position après prise de position des milieux concernés, qu'un contre-projet est souhaité. Ce que je trouve très significatif, c'est que ce contre-projet n'est pas souhaité par des gens très éloignés de la problématique, mais qu'il est au contraire souhaité par ceux qui sont sur le terrain, par ceux qui sont directement concernés.

Quelles sont ces entreprises concernées? Nous les connaissons bien à Genève, ce sont les entreprises, notamment, qui sont actives dans le domaine des matières premières et du transport maritime. C'est ainsi que la Swiss Trading and Shipping Association, qui est l'association qui regroupe 88 de ces entreprises, nous demande - expressément - de rédiger un contre-projet. Et ces entreprises sont les plus grandes du pays dans ce domaine, ce sont des entreprises telles que Vitol, Mercuria Energy Trading, etc. Ce sont les plus grosses entreprises actives dans ce domaine qui demandent, parce qu'elles en ont besoin, de rédiger un contre-projet.

On peut penser aussi au Groupement des entreprises multinationales. Elles aussi sont directement concernés. J'ignore si Schindler en fait partie, car il s'agit d'un groupement d'entreprises romandes. Mais il y a de grands groupes tels que Firmenich - le plus grand fabriquant privé de parfums au monde - qui nous dit: "Rédigez un contre-projet." Caterpillar nous dit la même chose. Le groupe Richemont - qui est un groupe bien connu, actif dans le domaine des produits de luxe - nous dit la même chose, etc. Toutes ces entreprises, regroupées au sein du Groupement des entreprises multinationales, nous disent: "Entrez en matière sur un contre-projet." De la même façon, la Communauté d'intérêt du commerce de détail suisse, qui regroupe notamment les grands distributeurs - Migros, Coop, Denner, etc. - s'est très clairement exprimée en faveur d'un contre-projet. D'autres entreprises encore - par exemple l'Association pour une économie durable, qui regroupe 350 entreprises -, qui sont peut-être moins directement concernées, nous demandent également de rédiger un contre-projet. [PAGE 127]

Les entreprises que j'ai citées sont celles qui sont réellement concernées par cette problématique. Leurs responsables ne font ni de la théorie, ni de la politique, ni de grands discours sur le marché, mais ils sont confrontés, dans leur quotidien d'entrepreneurs, à cette problématique.

Alors comment peut-on expliquer cette attitude des entreprises concernées? Je dirai qu'il y a deux raisons. La première, c'est que, comme le Conseil fédéral le reconnaît, l'initiative poursuit des buts qui ne sont pas contestables. A ce propos, il faut rappeler que les principes directeurs qui ont été adoptés, en 2011, par le Conseil des droits de l'homme de l'ONU, et qui dictent la politique de tous les pays industrialisés sur ces questions, sont au nombre de trois et qu'on les retrouve dans le texte de l'initiative. Le premier principe est que les Etats doivent protéger les droits humains et imposer cette exigence aux entreprises. Le deuxième est que les entreprises ont un devoir de diligence en ce sens. Le troisième est que si elles ne respectent pas leur devoir de diligence, elles engagent leur responsabilité. Ces principes sont reconnus de façon générale par la communauté des nations; ils sont reconnus par l'ONU; et ce sont très précisément ces trois principes que vous retrouvez à l'alinéa 2 du texte de l'initiative, aux lettres a, b et c.

Ces principes, contrairement à ce que l'on nous indique, tous nos pays voisins y ont adhéré: l'Allemagne, l'Autriche, la France, l'Italie. On peut aussi mentionner les Pays-Bas, la Grande-Bretagne, les Etats-Unis, etc. Tous ces pays ont légiféré en la matière. Il est totalement inexact de prétendre que les législations de ces pays sont très en retrait de ce que propose le contre-projet. C'est exactement le contraire!

On ne va pas commencer ici à faire du droit comparé, mais la législation française va beaucoup plus loin que ce que propose le contre-projet. Il suffit de la lire. La législation française étend de façon considérable le cercle de la responsabilité, ainsi que les lieux où s'exerce le devoir de diligence. Et si on ne trouve pas dans la législation française une disposition identique à celle de l'article 55a qui est dans le contre-projet que nous proposons, c'est parce que le système de la responsabilité de l'entrepreneur en France est très différent, que le système des preuves libératoires n'est pas connu comme dans notre pays. Dès lors, ce que l'on peut affirmer, c'est que dans les faits en France la responsabilité des entreprises s'exerce sur un champ qui est bien plus vaste que ce qui est proposé dans le contre-projet. L'Union européenne se propose également d'adopter une législation dans ce domaine, fondée sur les principes de l'ONU. C'est une demande qui lui est faite de façon d'ailleurs répétée par son Parlement.

Finalement, la question qui se pose, c'est celle de savoir si la Suisse sera le dernier pays à légiférer. Est-ce que nous connaîtrons, comme ce fut le cas en 1998, une crise comparable à celle des fonds en déshérence? Est-ce que nous connaîtrons, comme ce fut le cas en 2008, une crise comparable à celle qui a mis fin au secret bancaire? Est-ce que nous serons exposés, comme c'est le cas actuellement, aux pressions de l'OCDE pour revoir la fiscalité des entreprises multinationales? Est-ce nous allons de nouveau nous retrouver accusés d'être les tricheurs du monde qui essaient d'avoir des avantages concurrentiels en ayant un droit plus favorable pour les entreprises multinationales? Voyez-vous, ceux qui sont le plus directement concernés pensent que ce danger pour la réputation, nous ne devons pas risquer de le prendre, et que, maintenant, le moment est venu de légiférer en cette matière, à la suite de tous les pays que j'ai cités. C'est pour cela que la nécessité d'opposer un contre-projet à l'initiative populaire est largement soutenue.

Et puis la deuxième raison pour laquelle ce contre-projet est largement soutenu, c'est que ces entrepreneurs sont peut-être moins optimistes qu'Economiesuisse, qu'ils constatent que 114 organisations soutiennent l'initiative et que ce nombre va en augmentant, que des dizaines d'églises et de paroisses soutiennent cette initiative - peut-être que certains dans cette salle seront sensibles à cette mobilisation des milieux spirituels -, qu'un comité d'entrepreneurs regroupant 106 entreprises, dont toute une série d'entreprises familiales, soutient l'initiative et qu'il nous a écrit pour nous dire que, si nous ne voulions pas d'un contre-projet, il allait s'engager résolument et avec un esprit d'entrepreneur dans la campagne, qu'une soixantaine de comités ont déjà été mis en place pour soutenir l'initiative, que des dizaines de personnalités se sont engagées, etc. Tout cela pour dire aussi que ces entreprises directement concernées préfèrent un contre-projet que de voir passer l'initiative, ce qui est une probabilité réelle et qui les concerne directement, contrairement à ceux qui font des théories sur l'Etat libéral.

J'en viens au contre-projet lui-même. Que faut-il en dire? Eh bien, ce contre-projet n'est qu'une très, très pâle image de ce que réclame l'initiative. Tout d'abord, le contre-projet s'inscrit dans le cadre de notre ordre juridique et de la législation actuelle. C'est donc dire qu'il emploie des concepts qui sont familiers, et cela est extrêmement précieux en termes de sécurité du droit pour les entreprises, car cela leur permet de savoir qu'elles évoluent en terrain connu, à savoir le terrain du Code des obligations. A cet égard, je vous recommande de lire la prise de position de la Fédération suisse des avocats, qui nous a envoyé un courriel, le 6 mars, nous invitant à soutenir le contre-projet et en relevant qu'il amenait un plus au niveau de la sécurité du droit. Si l'initiative était adoptée sans contre-projet, cela signifierait entrer dans un domaine d'innovation législative où on ne sera plus tenu, mandat constitutionnel à l'appui, par les règles bien connues du Code des obligations.

Et puis, au-delà des questions de sécurité du droit, ce qu'il faut voir surtout, c'est que le contre-projet, si vous le lisez et que vous le comparez à l'initiative, est extrêmement différent de l'initiative. Je crois que ceux qui parlent de législation d'application n'ont pas très bien lu les textes. Non seulement on peut recenser plus d'une vingtaine de différences entre le contre-projet et l'initiative - et je ne vais pas toutes les énoncer - mais, en plus, elles portent sur des points extrêmement substantiels.

Tout d'abord, on peut penser à la problématique du devoir de diligence. Ce devoir de diligence, comme Monsieur Engler l'a rappelé, est limité, dans le cadre du contre-projet, aux dispositions reconnues sur le plan international, contraignantes et ratifiées par la Suisse. A cet égard, l'initiative mentionne uniquement qu'il faut respecter les droits de l'homme internationalement reconnus. Vous voyez que les précisions apportées par le contre-projet ne sont pas minces. Mais il y a bien d'autres différences substantielles entre l'initiative et le contre-projet. Ainsi, le devoir de diligence est, dans le contre-projet, strictement limité. Dans le contre-projet, le nombre d'entreprises concernées est extrêmement modeste par rapport à ce que prévoit le texte de l'initiative, qui concerne toutes les entreprises. De même, dans le contre-projet, les violations du devoir de diligence ne peuvent pas entraîner de responsabilité autre que celle prévue à l'article 55a du contre-projet, et il s'agit donc là de divergences extrêmement importantes par rapport au texte de l'initiative.

J'en viens maintenant à la question de la responsabilité, qui a été abordée par Monsieur Hefti. Sur ce point aussi, des restrictions importantes sont prévues dans le contre-projet. La responsabilité est limitée aux cas particulièrement graves, c'est-à-dire à ceux dans lesquels on parle d'atteinte à la vie, à l'intégrité corporelle ou à la propriété. La responsabilité n'intervient que si l'entreprise exerce un contrôle juridique sur la société fille. En d'autres termes, le contrôle économique est exclu, ce qui n'est pas le cas dans le texte de l'initiative. Il n'y a pas non plus de responsabilité prévue dans le contre-projet pour les relations d'affaires avec les tiers. De plus, le contre-projet prévoit énormément de preuves libératoires qui vont même au-delà du droit ordinaire. Enfin, le contre-projet ne prévoit pas de responsabilité civile pour les organes de la société, etc. Je pourrais encore continuer l'énumération, je me borne à souligner que la responsabilité est extrêmement restreinte dans le texte que nous avons adopté.

Si on veut aller au-delà, si on veut dire qu'il faut un contre-projet sans responsabilité aucune, on s'attaque au noyau même du texte de l'initiative, et je vois mal comment les auteurs de l'initiative pourraient envisager de la retirer.

C'est donc dire que, à l'exception de la clause de subsidiarité, le contre-projet représente un véritable compromis, qui est acceptable pour les entreprises concernées et auquel les [PAGE 128] initiants peuvent se rallier. Il me semble qu'il est dans l'esprit de nos institutions que de soutenir un compromis favorable à la sécurité du droit et - je conclurai avec ces mots - à la bonne réputation de notre pays, qui accueille - on peut le rappeler - le siège du Conseil des droits de l'homme ainsi que le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme.

Voilà quelques raisons qui plaident pour que la Suisse, à la suite de bon nombre d'autres pays, légifère en la matière.