Dupraz John · Nationalrat · 2000-03-15

Wortprotokoll

L'entrée en vigueur de la directive 96/92 CE le 19 février 1997 a jeté les bases du marché de l'électricité au sein de l'Union européenne. Ainsi, le marché intérieur de cette région est devenu une réalité. La Suisse, située géographiquement au coeur de l'Europe, dont le réseau de transport d'électricité est déjà connecté avec celui de l'Union européenne, ne peut ignorer cette évidence. C'est pourquoi le Conseil fédéral, après diverses études et consultations, propose, dans son message du 7 juin 1999, une loi sur le marché de l'électricité.

Cette ouverture du marché a pour objectif de faire baisser le prix de l'électricité, surtout pour les gros consommateurs de l'industrie et des services. En comparaison européenne, il est plutôt avantageux pour les ménages et les petits [PAGE 254] consommateurs en Suisse et désavantageux pour les gros consommateurs.

Dans le système actuel, la priorité était accordée à la sécurité de l'approvisionnement, aux services publics, à la production indigène - principe de l'autarcie -, à la rentabilité à long terme, à la protection de l'environnement. Dans le système libéralisé, les critères principaux deviennent la rentabilité à court terme, la concurrence, la production européenne comme garant de la sécurité de l'approvisionnement.

Voici un aperçu des principaux points de la loi qui est débattue aujourd'hui.

Accès au réseau: le principe de l'accès réglementé au réseau sur une base contractuelle est précisé aux articles 5 et 6 de la loi. La majorité des pays de l'Union européenne a adopté ce système. Il s'articule pour l'essentiel autour de deux éléments: premièrement, les exploitants sont tenus de mettre leur réseau à disposition des tiers pour acheminer l'électricité de manière non discriminatoire. Deuxièmement, la rétribution de l'utilisation du réseau est fixée par la loi en vertu de l'article 6 de la loi sur le marché de l'électricité; la rétribution de l'acheminement de l'électricité est calculée en fonction des coûts indispensables à une exploitation efficace du réseau.

Afin d'éviter les abus lors de l'accès au réseau de tiers, la loi prévoit la possibilité de faire appel à une commission d'arbitrage en cas de litige. En tant qu'autorité de régulation, cette commission remplit des fonctions analogues à celles de la Commission fédérale de la communication dans le domaine des télécommunications.

La commission d'arbitrage est chargée de statuer sur les litiges portant sur l'obligation d'acheminer l'électricité, ainsi que sur la rétribution.

Société suisse pour l'exploitation du réseau: selon l'article 8 de la loi, le réseau de transport est exploité sur tout le territoire par une société nationale de droit privé, la société suisse pour l'exploitation du réseau. Le projet du Conseil fédéral ne demande pas la création d'une société nationalisée. Il est question d'une société de droit privé dont la forme devra être définie par les exploitants actuels du réseau d'acheminement. La préférence pourrait aller à une société anonyme selon le Code des obligations. En vertu de l'article 26 alinéa 1er du projet de loi, les exploitants du réseau ont un délai de trois ans pour fonder cette société. La société suisse pour l'exploitation du réseau ne doit pas regrouper l'ensemble du réseau électrique, mais seulement le réseau de transport. Réseau interconnecté, il s'agit en principe du réseau ayant la tension la plus élevée (380/220 kV). Toutefois, si un réseau électrique d'un niveau de tension inférieure assure aussi des fonctions de transport, il doit être intégré à la société. Cette dernière n'est pas forcément propriétaire des réseaux. Un contrat de bail ou une autre formule de ce genre seraient suffisants. L'essentiel est que la fonction transport d'électricité soit clairement séparée des fonctions production et distribution. La création d'une telle société est absolument indispensable pour parvenir à mettre en place un véritable marché de l'électricité. C'est le seul moyen de garantir à l'ensemble des clients un accès non discriminatoire au réseau.

Lors du transport d'électricité, il faudra veiller à ce que les exploitants du réseau de transport respectent une stricte neutralité envers les tiers. Sans la création de cette société, les grandes compagnies de production d'électricité exploitant actuellement le réseau de transport jouiraient d'un avantage injustifié par rapport à la concurrence.

Service public: conformément au but fixé par la loi, la législation vise non seulement à créer les conditions d'un marché axé sur la concurrence, mais aussi à garantir un approvisionnement en électricité fiable, et à un prix abordable, de tous les consommateurs.

L'article 10 précise les obligations des entreprises d'approvisionnement. Les cantons doivent notamment désigner les aires de desserte des entreprises opérant sur leur territoire. Cette disposition a pour but de garantir que des réseaux électriques soient également exploités dans les régions peu intéressantes du point de vue économique. L'article 10 prévoit par ailleurs une obligation de raccordement.

Tous les producteurs et tous les consommateurs d'énergie électrique ont le droit d'être raccordés au réseau de distribution de transport. Sous certaines conditions, les cantons peuvent même obliger les entreprises d'approvisionnement à raccorder au réseau des consommateurs situés au-dehors de leurs aires de desserte. Les cantons possèdent là l'instrument pour éviter que certaines régions soient abandonnées à leur sort.

L'article 6 alinéa 3 de la loi sur le marché de l'électricité renferme une autre notion importante de service public, le principe de la solidarité des prix pour un niveau donné du réseau. Il précise que "sur le réseau d'un d'exploitant, l'acheminement d'électricité au même niveau de tension doit être facturé au même prix", indépendamment de la distance. Pour des raisons de politique régionale, il faut que tous les consommateurs de courant d'une région paient le même prix pour l'acheminement de l'électricité. Il importe donc d'éviter que des clients peu intéressants du point de vue économique soient discriminés à travers des tarifs d'acheminement différenciés.

Etape d'ouverture du marché: la loi propose une ouverture progressive du marché de l'électricité, le but étant d'aboutir à l'ouverture complète, c'est-à-dire à 100 pour cent dans un délai de six ans. Cette période transitoire est partagée en deux étapes de trois ans.

De la première à la troisième année, les gros consommateurs dont la demande annuelle dépasse 20 gigawattheures pourront accéder au marché. Quelque 110 entreprises sont concernées en Suisse. Au cours de ces trois premières années, les compagnies de distribution auront également accès au marché à hauteur des quantités d'électricité qu'elles livrent à des clients éligibles, ainsi que de 10 pour cent de leur vente annuelle directe à des clients captifs. L'ouverture initiale du marché avoisinera 21 pour cent pour 2001. L'Union européenne exige de ses Etats membres une ouverture de 30 pour cent. Nous aurons donc un léger retard.

De la quatrième à la sixième année, le seuil déterminant pour les gros consommateurs est abaissé à 10 gigawattheures. Dans le même temps, le volume des ventes annuelles des compagnies de distribution donnant accès au marché passera à 20 pour cent de leurs ventes à des clients captifs. Durant cette deuxième étape, l'ouverture du marché sera d'environ 34 pour cent, ce qui correspond aux prescriptions de la directive de l'Union européenne pour la même période.

En fixant comme objectif une ouverture complète du marché, la loi va plus loin que la directive de l'Union européenne. En effet, cette dernière prévoit une pause en 2006, afin d'examiner à ce moment les étapes ultérieures de l'ouverture. Il faut cependant se rappeler que la directive renferme des exigences minimales. En fait, l'ouverture du marché au sein de l'Union européenne est d'ores et déjà supérieure à 60 pour cent; le marché de l'électricité est même entièrement ouvert en Allemagne depuis avril 1998, ainsi qu'en Scandinavie et en Angleterre.

Relation avec l'arrêté sur une taxe d'encouragement en matière énergétique, investissements non amortissables (INA): le projet de loi du Conseil fédéral ne comporte aucun lien formel avec l'arrêté fédéral sur une taxe d'encouragement en matière énergétique. Les deux projets restent toutefois liés par leur contenu, même d'après le projet du Conseil fédéral. En effet, la taxe affectée prévue par l'arrêté sur une taxe d'encouragement en matière énergétique représente une importante mesure d'accompagnement dans la libéralisation du marché de l'électricité. Il est prévu d'en affecter les recettes, environ 450 millions de francs par année, à l'encouragement des énergies renouvelables, à des travaux d'assainissement énergétiques ou d'amélioration du rendement énergétique, ainsi qu'au maintien et à la rénovation de centrales hydroélectrique existantes, de même qu'à la compensation des investissements non amortissables de ces dernières années, dans certains cas spécifiques.

Sur ce point, la commission du Conseil national est allée plus loin que le projet du Conseil fédéral. Elle propose de lier formellement l'entrée en vigueur de la loi sur le marché de l'électricité à celle de l'arrêté sur une taxe d'encouragement [PAGE 255] en matière énergétique. Ainsi, la libéralisation du marché de l'électricité dépendra juridiquement de l'introduction d'une taxe d'encouragement. A ce propos, il convient de rappeler que la base constitutionnelle pour ledit arrêté, contre-projet à l'initiative solaire, doit d'abord être approuvée par le peuple et les cantons. La votation populaire correspondante aura lieu le 24 septembre 2000. Si cette base constitutionnelle était rejetée, l'arrêté en question ne pourrait pas entrer en vigueur. Avec le lien juridique proposé, la loi sur le marché de l'électricité ne pourrait pas non plus entrer en vigueur. Dans ce cas, il serait nécessaire d'inscrire dans la loi des mesures d'accompagnement supplémentaires. Il s'agirait notamment de mesures pour le maintien et la rénovation de centrales hydrauliques, ainsi que pour la compensation des investissements non amortissables de ces centrales.

Durant ses travaux, la commission a tout d'abord auditionné des représentants des administrations et des sociétés d'électricité d'Allemagne, d'Autriche, de Norvège, de France et de Grande-Bretagne, afin d'avoir un aperçu de ce qui se passe dans l'Union européenne. Puis, elle a reçu des représentants suisses de l'économie, de l'Association des entreprises électriques suisses, des cantons, des villes, des consommateurs et des associations de protection de l'environnement. C'est donc après avoir pris connaissance de ce qui se passe dans l'Union européenne et avoir entendu tous les milieux suisses concernés que la commission est entrée en matière sur le projet qui vous est soumis. Le nombre de propositions de minorité et individuelles présentées à notre Chambre démontre la sensibilité du dossier et la difficulté de dégager un compromis réunissant tous les partis politiques sur la libéralisation du marché de l'électricité.

Du reste, les votes furent souvent serrés, et la voix du président, M. Ulrich Fischer - excellent président par ailleurs -, fut déterminante lors de nombreux votes. Au vote sur l'ensemble, la loi a été acceptée, par 14 voix contre 4 et avec 5 abstentions.

En conclusion, la commission vous propose d'accepter une loi raisonnable, qui tient compte de la réalité européenne et des exigences de l'industrie et de l'économie suisses concernant la préservation de l'outil de production indigène, notamment des centrales hydroélectriques dont l'existence à moyen et à long terme garantira au pays une source d'approvisionnement électrique fiable, propre et renouvelable.

Dans cette phase de libéralisation, chacun tente de préserver ses intérêts. Le Gouvernement italien a libéré 12 milliards de francs suisses le 26 janvier 2000 en faveur de la compagnie italienne ENEL. Les Allemands subventionnent la production électrique à base de lignite. Avec la libéralisation du marché de l'électricité, les sociétés électriques suisses doivent faire un effort rapide et gigantesque d'adaptation et de désinvestissement. Or, ces sociétés sont en mains de collectivités publiques, notamment celles de villes importantes de plaine. Ne pas trouver de solution pour les INA, c'est les précipiter à la faillite et reporter le coût de la libéralisation du marché de l'électricité sur les contribuables des collectivités concernées. En clair, c'est boucher les trous financiers avec la manne fiscale.

La commission vous propose une solution qui ménage à la fois le maintien et la survie des sociétés électriques et des centrales hydroélectriques de ce pays, avec les exigences d'un marché libéralisé du marché de l'électricité.