Fehlmann Rielle Laurence · Nationalrat · 2019-06-13

Wortprotokoll

L'initiative populaire, "Entreprises responsables - pour protéger l'être humain et l'environnement", a été déposée le 10 octobre 2016 munie de 120 418 signatures, mais son examen par notre conseil est resté en suspens jusqu'à maintenant. Rappelons que le Conseil fédéral avait proposé à l'Assemblée fédérale, en septembre 2017, de recommander le rejet de l'initiative sans y opposer de contre-projet. Néanmoins, la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats avait décidé d'élaborer un contre-projet, proposition balayée par la majorité de notre commission. Finalement, après d'intenses discussions, la commission s'est penchée sur une proposition de contre-projet indirect à l'initiative qui a été élaborée par deux de nos collègues, Messieurs Vogler et Vogt.

Selon le contre-projet, le conseil d'administration d'une société anonyme devrait déterminer les risques que représente l'activité de la société pour les droits humains et l'environnement, prendre des mesures et en faire rapport. Il devrait également prendre en considération les possibilités d'influence de la société, veiller au principe d'adéquation et prendre en compte les conséquences les plus graves pour les droits humains et l'environnement. Le devoir de diligence défini par la commission s'inspire largement des principes directeurs de l'ONU et de ceux de l'OCDE. La disposition phare du contre-projet indirect porte sur l'introduction d'un article 716abis dans le Code des obligations qui vise à définir les critères s'appliquant aux entreprises qui seront concernées par ce devoir de diligence. L'alinéa 3 de cet article est censé s'appliquer aux sociétés qui, au cours de deux exercices consécutifs, dépasseraient, à elles seules ou conjointement avec une ou plusieurs entreprises suisses ou étrangères, deux des valeurs suivantes: un bilan total de 40 millions de francs; un chiffre d'affaires de 80 millions de francs; un effectif de 500 emplois à plein temps en moyenne annuelle. Le contre-projet indirect prévoit aussi une clause de responsabilité se basant sur le principe de la responsabilité de l'employeur défini à l'article 55 du Code des obligations.

Même s'il poursuit les mêmes objectifs que l'initiative, le contre-projet s'en écarte sensiblement sur trois points. Premièrement, le champ d'application du contre-projet est plus restreint puisqu'il ne porterait que sur les dommages à la vie et à l'intégrité personnelle ainsi que sur la violation du droit de propriété et non sur l'ensemble des droits humains et environnementaux. Deuxièmement, le nombre d'entreprises concernées s'en trouverait considérablement réduit. Enfin, la réglementation proposée par le contre-projet indirect ne concernerait que les filiales des multinationales et non pas la chaîne d'approvisionnement.

Notons encore un aspect important, à savoir que la majorité de la commission attend du comité d'initiative qu'il s'engage publiquement à retirer le texte de l'initiative si le contre-projet est adopté par le Parlement et qu'il n'est pas rejeté lors d'une éventuelle votation populaire. Avant la discussion en séance publique sur le contre-projet en juin 2018, le comité d'initiative avait fait parvenir une lettre à tous les membres de notre conseil, signifiant ainsi son accord avec le compromis qui avait été trouvé en commission. Récemment, il a réitéré cet engagement.

Lors du débat qui s'est déroulé il y a exactement un an dans cette enceinte, c'est à une nette majorité, soit par 121 voix contre 73 et 2 abstentions, que notre conseil a adopté un contre-projet.

L'ensemble du projet a ensuite passé au Conseil des Etats où le contre-projet a subi des turbulences. En résumé, il a été modifié sur plusieurs aspects lors de son passage à la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats. Le point litigieux est le suivant: les membres de cette commission ont voulu introduire une clause de subsidiarité qui empêcherait des plaintes en Suisse contre des entreprises fautives à moins que les plaignants n'apportent la preuve qu'une action en justice dans leur pays se heurterait à des obstacles insurmontables. Des discussions ont eu lieu de manière informelle avec les représentants des initiants. Ceux-ci ont admis plusieurs modifications, mais ont fixé comme ligne rouge de ne pas introduire le principe de subsidiarité dans le contre-projet. Au Conseil des Etats, le contre-projet a été rejeté, mais à une majorité très courte de 22 voix contre 20.

Le projet de modification du Code des obligations a donc été examiné une nouvelle fois par notre commission en date du 5 avril 2019. La discussion devait porter seulement sur le fait de savoir si la commission entendait maintenir sa position d'entrer en matière sur le contre-projet indirect, sans discuter des nouvelles propositions de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats. Plusieurs commissaires se sont exprimés clairement pour le maintien du contre-projet indirect avec des arguments qui n'étaient pas identiques, mais qui au final ont abouti aux mêmes conclusions.

D'abord, on reconnaît que le coeur de l'initiative se base sur un principe juste, à savoir que les entreprises intervenant dans des pays tiers devraient respecter les droits humains et l'environnement et qu'elles engagent par là même leur responsabilité. Pour la majorité des commissaires, l'initiative va trop loin. C'est la raison pour laquelle ils soutiennent le contre-projet indirect. Ils pensent aussi qu'il serait néfaste de laisser faire une campagne pour l'initiative qui entraînerait une fracture entre la société et le monde de l'économie. Un commissaire a relevé une contre-vérité qui a été énoncée lors du débat au Conseil des Etats, à savoir que le contre-projet indirect établirait un nouveau lieu de juridiction en Suisse, alors que c'est déjà le cas maintenant.

D'autres commissaires ont rappelé que les violations des droits humains et les graves pollutions qui sont provoquées par les activités d'entreprises suisses doivent nous pousser à agir. Il serait dommageable que la Suisse soit obligée d'adapter sa législation sous la pression internationale alors qu'elle a la possibilité d'agir selon sa culture politique. Il a aussi été rappelé que le contre-projet représente un assouplissement important par rapport à l'initiative populaire et que les initiants sont d'accord avec ledit contre-projet indirect tel qu'il a été voté l'an dernier par notre conseil.

La commission s'est dite déterminée à encourager le Conseil des Etats à travailler dans le même sens, car il a une marge de manoeuvre pour proposer des précisions au projet. Avant de procéder au vote formel sur le fait de maintenir le contre-projet, une proposition Vogt a été déposée afin de préciser les lignes directrices du contre-projet. En effet, il semblait nécessaire à l'auteur de ne pas se contenter de maintenir le contre-projet indirect, mais de définir clairement les points forts dans le but d'être plus persuasif lors de la discussion au conseil. Une longue discussion s'en est suivie, certains pensant que l'on ne devait pas anticiper la suite des travaux, d'autres voulant même discuter en détail la nouvelle proposition Vogt.

Au final, la commission a accepté, par 15 voix contre 10, de maintenir le contre-projet indirect avec la mention des principes directeurs suivants. D'une part, le contre-projet indirect ne devrait pas nuire à l'économie et devrait mener au retrait de l'initiative populaire. D'autre part, il devrait globalement se fonder sur les projets de la Commission des affaires juridiques du Conseil national et du Conseil des Etats. S'agissant du développement du contre-projet indirect, il faudrait notamment prendre en considération les points suivants. D'abord, la réglementation de la responsabilité selon les projets des deux commissions devrait être biffée. En lieu et place, on renverrait aux dispositions générales applicables au droit civil relatives à la responsabilité. Ces dispositions [PAGE 1033] relatives à la responsabilité devraient être décrites dans des documents préparatoires. Ensuite, la clause de subsidiarité selon le projet de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats devrait être biffée. De plus, la protection juridique devrait être conçue de sorte qu'une procédure devant le Point de contact national soit menée avant d'intenter des actions en responsabilité devant un tribunal. Enfin, l'application du droit suisse à des faits étrangers devrait être restreinte au strict nécessaire.

A noter qu'une minorité souhaitait que l'on n'abandonne pas entièrement la clause de subsidiarité, mais que l'on en réexamine l'objectif. Une autre minorité estimait qu'il est important que l'on poursuive le débat politique sur la suite de la procédure, mais qu'il est prématuré de s'exprimer en détail sur les principes relatifs au développement du contre-projet indirect.

Je vous recommande donc, au nom de la commission, de suivre la majorité et donc de maintenir le contre-projet indirect.

Venons-en à l'initiative pour des multinationales responsables. La commission a discuté s'il convenait de traiter aussi l'initiative ou d'attendre l'adoption du contre-projet indirect. Elle a décidé à une large majorité de traiter l'initiative lors de la même séance.

Pour les membres du groupe socialiste et ceux du groupe des Verts, cette initiative est nécessaire étant donné les violations réitérées des droits humains et les graves pollutions auxquelles on assiste dans de nombreux pays du Sud. De plus, cette initiative est soutenue par une coalition d'une centaines d'ONG et de personnalités crédibles. Pour l'instant, il n'y a encore aucune garantie que les chambres acceptent le contre-projet, et un sondage effectué en 2018 montre que 70 pour cent de la population soutient l'initiative.

Le groupe libéral-radical réplique que l'initiative est trop radicale puisqu'elle exige d'inscrire dans la Constitution un devoir de diligence ainsi qu'un principe de responsabilité en cascade qui s'appliquerait à toute la chaîne de production. Les entreprises devraient prouver qu'elles ont tout mis en oeuvre pour éviter des violations des droits humains ou de l'environnement. Selon le groupe libéral-radical, les initiants ne tiennent pas compte des efforts déjà accomplis par les entreprises en matière de responsabilité et d'éthique. Il pense aussi qu'il serait erroné de faire passer notre droit pour meilleur que l'ordre juridique d'autres pays. Enfin, l'initiative manquerait son but, car des entreprises risqueraient de se retirer de certains pays pauvres où elles créent des emplois et réalisent des investissements nécessaires. C'est la raison pour laquelle le groupe libéral-radical recommande l'adoption du contre-projet indirect, qui est raisonnable, et le rejet de l'initiative.

Pour les Verts'libéraux, il faut reconnaître la nécessité d'agir dans ce domaine sensible, car notre pays profite de la globalisation de l'économie. Ils affirment ne pas pouvoir accepter que des produits achetés chez nous soient issus du travail des enfants, par exemple. Mais cette initiative a quelque chose d'arrogant en laissant entendre que notre ordre juridique serait le meilleur. Cette initiative aurait comme résultat de sanctionner des entreprises qui ne seraient pas concernées par la manière dont des matières premières seraient extraites, par exemple. Néanmoins, les discussions ont poussé la réflexion des membres du groupe vert'libéral dans la direction d'un contre-projet direct: la proposition serait de fixer au niveau constitutionnel le principe de la responsabilité des entreprises. Il s'agirait d'inciter les multinationales à s'autoréguler et de ne prévoir une contrainte étatique qu'en dernier recours.

Pour le groupe PDC, les droits humains et la protection de l'environnement sont très importants, mais l'initiative est clairement excessive, non applicable et dangereuse pour notre économie. Elle conduirait à une insécurité du droit. Le groupe rappelle que le Conseil fédéral s'est engagé pour les principes de l'ONU pour les droits de l'homme et la protection de l'environnement. Le PDC ne veut pas que le droit suisse s'étende sur le plan international. Il est prêt à poursuivre le travail sur le contre-projet indirect et à le soutenir si l'initiative est retirée.

Concernant le contre-projet direct proposé par la minorité Flach, tous les groupes se sont prononcés contre une telle solution: d'une part, parce qu'elle ne permettrait pas à l'initiative d'être retirée; d'autre part, parce que la solution d'inscrire une autorégulation dans la Constitution n'a pas convaincu. La proposition défendue par la minorité II (Flach) a donc été rejetée par 16 voix contre 1 et 5 abstentions. Dans un deuxième vote, la commission a décidé, par 14 voix contre 7 et 2 abstentions, de recommander le rejet de l'initiative populaire et, donc, d'adhérer à la décision du Conseil des Etats. Au nom de la commission, je vous recommande de suivre sa majorité.