Metzler Ruth · Bundesrat · 2002-09-17

Wortprotokoll

Sie entscheiden heute über das Eintreten auf das Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht. Diese Vorlage bildet einen Teil der Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege. Diese Totalrevision beruht auf einem ganzheitlichen Ansatz und berücksichtigt längerfristige Perspektiven. Da es sich hier und heute - mit Ausnahme der Gerichtsstandorte - um die erste Vorlage handelt, welche aus der gesamten Justizreform im Plenum Ihres Rates behandelt wird, mache ich einige einleitende Bemerkungen zur Gesamtvorlage und somit auch zum Gesamtkontext.

Zuerst zum Reformbedarf: Im Vordergrund stehen drei Reformgründe. Der erste ist die Überlastung der obersten Gerichte. Das Bundesgericht und besonders das Eidgenössische Versicherungsgericht sind seit Jahren chronisch überlastet. Beim Eidgenössischen Versicherungsgericht hat die Zahl der eingegangenen Beschwerden in den letzten zehn Jahren um über 110 Prozent zugenommen; eine Trendwende zeichnet sich dort nicht ab. Diese allgemeine Überlastung muss angegangen und bekämpft werden, und zwar grundlegend, damit unsere obersten Gerichte der Wahrung der Rechtseinheit und der Fortbildung des Rechtes wieder die nötige Zeit widmen können und sich nicht völlig einseitig auf eine möglichst schnelle und möglichst einfache Erledigung der Fälle ausrichten müssen.

Der zweite Reformgrund ist die Unübersichtlichkeit des historisch gewachsenen Rechtsmittelsystems. Die Bundesrechtspflege kennt heute eine Vielzahl von Beschwerden und Klagen, und ihre Abgrenzung untereinander ist zum Teil äusserst komplex. Die Rechtsuchenden und die Gerichte müssen unverhältnismässig viel Zeit in die Abklärung prozessualer Fragen investieren. Es muss deshalb ein Ziel der Totalrevision sein, die Rechtsmittelvorschriften so zu vereinfachen, dass formell unzulässige Verfahren gar nicht erst angehoben werden. Beim obersten Gericht sollen die materiellen Rechtsfragen und nicht prozessuale Probleme im Zentrum stehen.

Zum Dritten: Reformbedarf besteht auch wegen den Lücken im gerichtlichen Rechtsschutz. Streitigkeiten, über die der Bundesrat oder ein Departement endgültig entscheidet, sowie Streitigkeiten im Bereich der politischen Rechte des Bundes können heute nicht vor ein unabhängiges Gericht getragen werden. Entscheidet im Kanton die Regierung und nicht ein Gericht als letzte Instanz, so ist zwar die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht möglich, doch erlaubt dieses Rechtsmittel in den meisten Fällen eben keine umfassende richterliche Prüfung. Diese Lücken sind nun entsprechend dem Auftrag in der Bundesverfassung zu füllen.

Damit möchte ich zu den verfassungsmässigen Rahmenbedingungen in der Justizreform übergehen, wo die Verfassungsgrundlage für die Totalrevision der Bundesrechtspflege vorgezeichnet ist. Die Justizreform gibt den Bürgerinnen und Bürgern einen Anspruch darauf, dass Rechtsstreitigkeiten vor ein Gericht getragen werden können; das ist die so genannte Rechtsweggarantie. Zur Umsetzung dieser Rechtsweggarantie sind verschiedene richterliche Behörden zu bestellen. Der Bund muss ein Bundesstrafgericht schaffen, das in erster Instanz Straffälle beurteilt, welche der Gerichtsbarkeit des Bundes unterstehen. Das heisst, es soll keine direkten Strafprozesse mehr vor dem Bundesgericht geben. Das bedeutet eine wesentliche Entlastung. Im Weiteren übernimmt das Bundesstrafgericht auch die Funktion der Anklagekammer des Bundesgerichtes. Für die Beurteilung von Streitigkeiten aus dem Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung muss der Bund ebenfalls eine richterliche Behörde vorsehen; dafür wird dann das Bundesverwaltungsgericht geschaffen.

Die Kantone haben für Streitigkeiten aus allen Rechtsbereichen richterliche Behörden zu bestellen; sie können solche Behörden auch gemeinsam einsetzen. Schliesslich bestimmt die Justizreform, wie weit und mit welchen Mitteln der Gesetzgeber den Zugang zum Bundesgericht beschränken darf. Die Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege setzt die Justizreform mit drei Gesetzentwürfen um, nämlich dem Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht, dem Bundesgesetz über das Bundesgericht und dem Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht.

Das Bundesgesetz über das Bundesgericht ersetzt das bisherige Bundesrechtspflegegesetz (OG). Kernpunkte sind der Übergang zur Einheitsbeschwerde, die Teilintegration des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes in das Bundesgericht und eine massvolle Beschränkung des Zugangs zum Bundesgericht. Dabei macht dieses Gesetz von allen Möglichkeiten Gebrauch, welche die Verfassung dem Gesetzgeber einräumt. Es sieht Streitwertgrenzen vor, mit der wichtigen Neuerung, dass der Zugang unabhängig vom Streitwert immer dann gewahrt bleibt, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.

Ferner nimmt es - wie heute bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde - bestimmte Sachgebiete von der Zuständigkeit des Bundesgerichtes aus, z. B. weite Teile des Ausländer- und des Asylrechtes. Schliesslich sieht es ein vereinfachtes Verfahren vor, indem zwei Richterinnen oder Richter offensichtlich unbegründete oder unzulässige Beschwerden mit wenig Aufwand erledigen können.

Das Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht errichtet ein unteres Bundesverwaltungsgericht und löst die heutigen eidgenössischen Rekurs- und Schiedskommissionen sowie die Beschwerdedienste der Departemente ab.

Nun zum Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht: Der Ständerat hat dessen Beratung vorgezogen, und der Bundesrat unterstützt dieses Vorgehen. An sich hängen diese drei Gesetze inhaltlich eng zusammen, weshalb ich jetzt bei der Eintretensdebatte auf diese Zusammenhänge hinweise, sodass es rein gesetzgebungstechnisch am einfachsten gewesen wäre, sie zu gegebener Zeit auch miteinander in Kraft zu setzen. Eine gestaffelte Inkraftsetzung ist jedoch möglich, wenn das nötige Übergangsrecht formuliert wird.

Am Anfang dieses Jahres ist die Effizienzvorlage in Kraft getreten. Diese Vorlage überträgt dem Bund neue Ermittlungskompetenzen, hat aber auch den Rechtsschutz für die Betroffenen ausgebaut. Dafür gilt es nun die institutionellen Voraussetzungen zu schaffen. Die Effizienzvorlage sieht ein generelles Beschwerderecht gegen Entscheide der [PAGE 1210] Bundesanwaltschaft und der eidgenössischen Untersuchungsrichter vor. Dies führt zu einer Zunahme der Beschwerdezahl, welche die Anklagekammer des Bundesgerichtes in ihrer heutigen Struktur auf Dauer nicht bewältigen kann. Deshalb sollten das Bundesstrafgericht bzw. die Beschwerdekammer die Arbeit möglichst rasch aufnehmen.

Das Bundesstrafgericht wird 15 bis 35 Richterstellen umfassen und in eine oder mehrere Strafkammern und in eine oder mehrere Beschwerdekammern aufgeteilt sein. Die Strafkammer beurteilt als erste Instanz die Strafsachen, die in die Gerichtsbarkeit des Bundes fallen. Hauptaufgabe der Beschwerdekammer ist die Entscheidung von Beschwerden gegen Amtshandlungen oder gegen Säumnisse des Bundesanwaltes und der eidgenössischen Untersuchungsrichter. Abschliessend möchte ich daran erinnern, dass die Justizreform den Bund verpflichtet, dieses untere Strafgericht zu schaffen.

Die Vorlage zur Totalrevision der Bundesrechtspflege deckt ein sehr breites Gebiet ab, das weit über Änderungen am Verfahren vor dem Bundesgericht hinausgeht. Denken Sie an die neuen Gerichte, an die Auswirkungen auf die kantonalen Verfahren oder an die Änderung von etwa 150 Bundesgesetzen in den Anhängen der drei neuen Gesetze. Aus diesem breiten Spektrum wird sicher der eine oder der andere Punkt Anlass zu Kontroversen geben. Ich bitte Sie aber, immer auch die Kernpunkte der Vorlage im Auge zu behalten. Es sind das die Einheitsbeschwerde, der Ausbau der gerichtlichen Vorinstanzen des Bundesgerichtes und im Rahmen des verfassungsrechtlich Möglichen eine massvolle Beschränkung des Zugangs zum Bundesgericht.

Es ist mir wichtig, dass diese Kernpunkte bei der Debatte über strittige Punkte, wie etwa die Kognition des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes, nicht untergehen oder zweitrangig werden, denn diese Kernpunkte verwirklichen die Hauptziele der Reform.

In diesem Sinne beantrage ich Ihnen, zunächst auf das Strafgerichtsgesetz einzutreten.