Beck Serge · Nationalrat · 2002-09-24

Wortprotokoll

C'est donc en 1997 que le Parlement a créé, dans la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA), la base légale pour confier à certains groupements ou offices des mandats de prestations en leur donnant simultanément davantage d'autonomie de gestion. Les comptes des offices gérés par cette méthode continuent à faire partie du compte d'Etat et du budget de la Confédération, mais l'article 38a de la loi sur les finances de la Confédération, prévoit des dérogations aux principes comptables ordinaires, notamment concernant l'universalité, la spécialité et l'annualité.

La phase pilote, qui s'achève aujourd'hui avec ce débat, a vu 11 services administratifs - représentant environ 7 pour cent des postes et 5 pour cent des dépenses - pratiquer la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire. Cette méthode de responsabilisation des unités administratives pose des problèmes complexes quant à la haute surveillance que le Parlement doit exercer sur les acteurs des politiques publiques. C'est pour ces raisons que la Commission des finances et la Commission de gestion ont constitué une sous-commission chargée de l'examen annuel du budget, des comptes et de la gestion des unités concernées.

Conformément à ce qui était prévu au terme de la phase pilote de quatre ans, le Conseil fédéral a présenté un rapport d'évaluation sur la méthode en décembre dernier. Ce rapport conclut pour l'essentiel à la pertinence de la méthode, à l'adéquation des outils mis en place et à l'extension progressive de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, tout en simplifiant les instruments techniques de conduite et de surveillance. Pour l'essentiel, la Commission des finances et la Commission de gestion souscrivent aux conclusions du rapport d'évaluation tout en émettant un certain nombre de remarques, ainsi qu'en proposant de transmettre la motion 02.3381, visant à garantir des conditions permettant un exercice efficace des compétences du Parlement à l'égard des secteurs gérés par mandat de prestations et enveloppe budgétaire.

La volonté du Conseil fédéral est de voir doublé ou triplé le nombre d'offices gérés par la nouvelle méthode, et il pose les conditions permettant cette transformation, soit la mise en place des instruments que sont la définition des produits et prestations, la détermination des objectifs, la mise en place d'une comptabilité analytique et d'un controlling adapté. La commission insiste sur le fait qu'un office ne devra passer à la gestion par enveloppe budgétaire que si l'on est assuré d'y trouver les collaborateurs aptes à développer la nouvelle culture de gestion, avec une orientation clients, et à maîtriser les instruments comptables et de controlling adéquats. Le gouvernement entend conserver le caractère volontaire de l'adoption de la méthode pour les offices et départements compétents, ce qui devrait répondre aux soucis évoqués précédemment. Les commissions regrettent cependant l'absence d'une stratégie d'ensemble du gouvernement définissant l'ampleur et le contenu du secteur de la gestion par enveloppe budgétaire, et le calendrier de sa mise en place après définition et, si nécessaire, inscription dans la loi du modèle.

Favorables sur le principe à l'extension de ce type de gestion - qui permet un changement de culture bénéfique au sein de l'administration -, vos commissaires attirent l'attention du Parlement sur la nécessité d'un examen approfondi des répartitions de compétence entre les pouvoirs exécutif et législatif dans le secteur de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire, de même que des conditions de la haute surveillance y relative. C'est pour cette raison que vos commissaires déposent la motion jointe (02.3381).

La base de la gestion aujourd'hui évaluée est le mandat de prestations quadriennal confié aux offices, ce mandat étant ensuite divisé en tranches annuelles. Le coeur du débat a été l'examen de l'opportunité de l'association du Parlement à la définition des mandats quadriennaux. Le Conseil fédéral, appuyé par une expertise juridique extérieure, entend maintenir le rôle consultatif des commissions. Les experts concluent en effet que la séparation des pouvoirs, avec une responsabilité claire du Conseil fédéral, selon l'article 178 de la constitution, dans la gestion de l'administration, doit exclure toute ratification des mandats de prestations quadriennaux par le Parlement. Les commissions de surveillance partagent en majeure partie les conclusions des experts. Leur rôle ne pourrait être qu'affaibli si elles étaient amenées à évaluer des mandats de prestations qu'elles auraient elles-mêmes contribué à définir.

Les mandats de prestations que le Parlement donne au gouvernement ne sont pas autre chose que les textes législatifs et ce sont eux qui doivent être la base essentielle de notre évaluation du Conseil fédéral et de son administration. Il est par contre indispensable, contrairement à l'avis des experts, que la consultation des commissions législatives spécialisées soit maintenue en ce qui concerne la conception des mandats de prestations. Il conviendra également que le gouvernement retienne, dans le cadre de ces mandats, des indicateurs probants qui permettent d'évaluer le degré d'atteinte des objectifs fixés. Cette question des indicateurs a été en permanence au coeur des débats de la période pilote et c'est sans doute la clé du succès de la gestion par mandats de prestations et enveloppe budgétaire.

Le Parlement doit lui aussi effectuer sa migration culturelle dans le domaine de la haute surveillance et apprendre à travailler avec d'autres instruments que la comptabilité ligne par ligne par exemple. Les difficultés qui se posent à la Commission des finances sont, et M. Müller Erich en a d'ailleurs parlé tout à l'heure, sans doute plus importantes que celles qui se posent à la Commission de gestion. Ainsi, à l'avenir, le Conseil fédéral renoncera à une présentation détaillée des dépenses, les décisions budgétaires du [PAGE 1371] Parlement ne concernant plus que des montants globaux de recettes et de dépenses pour les unités à budget global. Les coûts et recettes par groupe de produits resteraient exprimés dans l'exposé des motifs à titre d'information.

Les commissions de surveillance approuvent cette clarification tout en s'interpellant sur la capacité de la Commission des finances à exercer sa fonction de pilotage dans le processus budgétaire. Une perte de compétence de détail réelle devrait être compensée par un pilotage contraignant, au moins à l'échelle des groupes de produits.

La base légale de l'article 38a de la loi sur les finances de la Confédération doit être clarifiée. Il convient à la fin de la phase pilote d'ancrer plus rigoureusement les principes de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire dans la législation.

C'est pour ces raisons que nous vous proposons de prendre acte du rapport du Conseil fédéral et de transmettre la motion de la commission qui est annexée à cet objet.