Mariétan Fernand · Nationalrat · 2000-03-16

Wortprotokoll

M. Zuppiger l'a dit, le domaine des subventions est souvent perçu comme une jungle inextricable dans laquelle même les initiés ont de la peine à y voir clair. Alors qu'on ne comptait que quelque 40 subventions fédérales il y a 50 ans, leur nombre a maintenant plus que décuplé. En 1995, la Confédération a versé 23,5 milliards de francs de subventions, ce qui correspond à environ 500 millions de francs par semaine. Actuellement, la Confédération verse approximativement 30 milliards de francs de subventions par année.

Un petit rappel s'impose ici s'agissant de la loi de 1990 sur les subventions, et sur le mandat de contrôle. Le Conseil fédéral et l'administration versent des subventions fédérales en raison d'un mandat légal et plus précisément sur la base des nombreux arrêtés édictés par le Parlement. Comme il est difficile, du fait de cette multiplicité des textes de loi, de mener, en matière de subventions, une politique claire et fondée sur des principes uniformes, le Parlement a édicté, en automne 1990, une loi sur les subventions.

Cette loi est entrée en vigueur le 1er avril 1991. Elle contient notamment des principes et des aides à la décision à l'intention du Conseil fédéral et de l'administration, précisant notamment dans quelles conditions les subventions doivent être octroyées et la façon dont elles doivent être aménagées.

La loi vise en premier lieu à uniformiser et à systématiser le domaine des subventions fédérales. En vertu de la loi de 1990 sur les subventions, le Conseil fédéral est tenu d'examiner tous les six ans au moins, selon des principes uniformes, les actes normatifs régissant les aides et les indemnités, et d'en faire rapport au Parlement. Le Conseil fédéral doit notamment vérifier si les subventions sont suffisamment motivées par l'intérêt de la Confédération; si elles favorisent une judicieuse répartition des tâches et des charges entre la Confédération et les cantons; si elles atteignent leur but de manière économique et efficace; si elles sont allouées selon des principes uniformes et équitables et enfin, si elles sont aménagées en tenant compte des impératifs de la politique financière.

En juin 1997, le Conseil fédéral a adressé aux Chambres fédérales un premier rapport concernant 159 subventions. M. Zuppiger l'a rappelé, je n'y reviens pas. S'agissant du rapport proprement dit sur les subventions, deuxième partie, c'est le 14 avril 1999 que le Conseil fédéral l'a soumis au Conseil national. Alors que la première partie comprenait l'examen de 159 subventions, la deuxième partie passe en revue 200 autres types de subventions ou positions budgétaires ayant trait à des subventions.

Si l'examen effectué dans le cadre du rapport sur les subventions, première partie, a révélé la nécessité de requérir un nombre important de mesures, les résultats obtenus dans la deuxième partie sont, vu le caractère et la nature des contributions examinées, beaucoup plus modestes. Ce sont en effet 85 des 200 articles de subventionnement examinés qui appellent des mesures. Cette différence par rapport à la première série d'examens s'explique notamment par le fait que la deuxième série comprend les 51 subventions versées à titre de contributions à des organisations internationales pour lesquelles la marge de manoeuvre est relativement restreinte, puisque ces contributions revêtent un caractère contraignant et automatique. De plus, ce deuxième rapport concerne aussi les contributions versées aux assurances sociales, ainsi que les subventions dont la base juridique a été soumise à une révision d'importance ces dernières années.

Les 200 articles examinés correspondent à un volume de subventions de 16,2 milliards de francs, l'année de référence étant 1997. Ceux pour lesquels des mesures sont requises représentent un volume de subventions de 13 milliards de francs; ce montant élevé, il faut le préciser, résulte du fait que les versements de la Confédération à l'AVS et à l'AI, au total 7,7 milliards de francs avec les prestations complémentaires, sont compris.

Le Conseil des Etats a délibéré sur cet objet le 9 juin 1999. Il s'est contenté de saluer le travail remarquable fourni par le Département fédéral des finances et a relevé notamment, avec satisfaction, l'existence d'une base de données sur les subventions qui est publique et accessible à tous sur Internet.

Quelle est maintenant l'appréciation de votre commission sur ce deuxième rapport? En préliminaire, il convient de rappeler qu'en raison du grand nombre de subventions existantes et de la complexité du système qui les régit, une banque de données complète regroupant plus de 600 subventions a été établies avant de procéder à l'examen. Cette banque de données a permis de passer en revue systématiquement l'ensemble du domaine, et elle servira à l'avenir d'appui à la gestion. Par ailleurs, en faisant ce second rapport, je l'ai dit en préambule, le Conseil fédéral a satisfait au mandat que lui prescrit la loi.

Votre commission a formulé les constatations suivantes. Les deux rapports constituent un complément au programme d'économies, il devrait permettre d'économiser 110 millions de francs par an jusqu'en 2004, puis 180 millions de francs par an. Le troisième rapport de controlling relève que la mise en oeuvre des mesures décidées dans les rapports sur les subventions se déroule correctement, mais qu'il atteindra un taux de réalisation de 80 à 90 pour cent seulement en 2003. Les deux rapports sur les subventions constituent un travail considérable fourni par l'Administration fédérale des finances, qui doit être remerciée à ce sujet. Enfin, il faut relever l'utilité de la banque de données établie pour recenser toutes ces subventions.

Quelques critiques néanmoins. Les économies entraînées par les rapports sur les subventions restent à nos yeux beaucoup trop faibles, puisque ces économies représentent le 0,5 pour cent, au regard de la croissance du secteur des subventions pour les années 1980 à 1990. Cette croissance représente 7,3 pour cent par année en moyenne de 1980 à 1997 contre 4,8 pour cent d'augmentation du PIB. Nous avons également observé que nombre de subventions n'ont pas atteint les objectifs visés et nous pensons donc qu'à l'avenir, il faudrait mieux les cibler. En plus, le 18 pour cent des subventions remonte à une période antérieure à 1945. Alors, évidemment, se pose la question de l'opportunité de les maintenir.

Au niveau des propositions, votre commission en a examiné deux. Une proposition Blocher qui consistait à exiger du Conseil fédéral une économie de quelque 2 milliards de francs sur l'ensemble des subventions. Cette proposition, qui a été approuvée en commission par 11 voix contre 10, sera reprise par la commission lors d'une prochaine séance. Une proposition Müller Erich consistait à proposer une alternative à la proposition Blocher, à savoir que les subventions doivent faire l'objet d'un examen lors des séances des sous-commissions des Commissions des finances et, lors des séances consacrées aux délibérations sur le compte d'Etat 1999, les départements sont invités à répondre en particulier aux questions suivantes: nécessité actuelle et future des subventions; usage des possibilités de réduction; présentation des mesures les plus importantes qui sont introduites ou prévues et possibilités de limiter les subventions dans le temps. La proposition Müller Erich a été approuvée par 20 voix contre 2 et le secrétariat a d'ores et déjà adressé une circulaire aux secrétariats généraux des différents départements pour les inviter à se préparer à répondre aux questions ci-dessus lors de l'examen du compte d'Etat 1999.

Pour le surplus, la commission souligne quelques axes d'activités possibles en relation notamment avec la nouvelle péréquation financière. Dans le rapport final du Département fédéral des finances du 31 mars 1999 concernant la nouvelle péréquation financière, il est dit que cette dernière doit entraîner une révision partielle de la loi sur les subventions puisqu'il faudra notamment ajuster les différents types de montants globaux et forfaitaires. A l'heure actuelle, deux messages concernant la nouvelle péréquation financière [PAGE 305] sont prévus. Le premier traitera des modifications constitutionnelles nécessaires et le second des ajustements dans les lois concernées.

La commission s'est également posé la question de procéder à une révision plus importante par le Parlement. La révision partielle de la loi sur les subventions, déclenchée par la nouvelle loi sur la péréquation financière, pourrait être l'occasion de réviser plus à fond la loi sur les subventions.

Enfin, s'agissant du budget, comme évoqué dans le rapport sur les subventions, deuxième partie, au chiffre 328 "Gestion des crédits", il est rappelé qu'"il n'existe aucune gestion pluriannuelle des crédits pour plus de 80 pour cent des subventions versées en 1997". Cela signifie que, pour une grande majorité des subventions, le Conseil fédéral et le Parlement disposent d'une grande liberté de manoeuvre pour fixer les montants des subventions dans le cadre du budget annuel. Il reste cependant une réserve importante, à savoir que de nombreuses subventions sont définies dans les lois fédérales sous la forme de dépenses qui doivent être versées en tout état de cause. Ces dépenses peuvent être de plusieurs types, notamment pourcentage d'un montant global sur lequel la Confédération n'a pas de prise, couverture de déficit ou montant déterminé. Il faut relever que les dix subventions les plus importantes qui sont versées aux assurances sociales ainsi qu'aux transports publics tombent dans l'une de ces trois catégories.

Il subsiste néanmoins un nombre important de subventions qui sont prévues dans des textes formulés selon un mode potestatif, et qui comportent des réserves de crédit. A côté de cela, il existe des prestations que la Confédération est tenue de fournir, et pour lesquelles une certaine flexibilité est prévue quant aux dates de paiement et de garantie de paiement. En ce qui concerne les subventions partiellement ou non liées, la Commission des finances pourrait, dans le cadre des délibérations sur le budget, élaborer des interventions à l'adresse du Conseil fédéral ou confier des mandats à ce sujet aux sous-commissions concernées.

La Commission des finances vous invite à prendre acte du rapport du Conseil fédéral en l'approuvant, tout en invitant le Gouvernement à utiliser l'instrument mis sur pied dans l'examen de ces deux rapports et à assurer le suivi des conclusions qui y sont formulées.