Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2019-12-09

Wortprotokoll

Die eidgenössische Volksinitiative "für eine massvolle Zuwanderung", die sogenannte Begrenzungs-Initiative, verlangt vom Bundesrat, das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU innerhalb von zwölf Monaten einvernehmlich ausser Kraft zu setzen oder, falls keine einvernehmliche Lösung gefunden werden kann, es innert weiterer 30 Tage einseitig zu kündigen.

Der Kommissionssprecher hat es gesagt: Der Bundesrat hat am 7. Juni 2019 die Botschaft zur Begrenzungs-Initiative an das Parlament verabschiedet und sein Nein zu dieser Initiative bekräftigt. Er beantragt dem Parlament, die Begrenzungs-Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen und ihr auch keinen direkten Gegenentwurf oder indirekten Gegenvorschlag entgegenzustellen. Aus Sicht des Bundesrates hätte die Annahme dieser Initiative verschiedene schädliche Konsequenzen für die Schweiz.

Die Personenfreizügigkeit ist eine der vier Grundfreiheiten des EU-Binnenmarktes, so, wie wir auch unsere staatstragenden Prinzipien haben, wie beispielsweise den Föderalismus oder die direkte Demokratie. Es steht auch ausser Frage, dass die Freizügigkeit Vor- und Nachteile hat, so, wie jeder Vertrag Vor- und Nachteile hat. Aber das Volk hat den Bilateralen I zugestimmt. Diese Bilateralen I, Herr Ständerat Minder, sind kein Freihandelsvertrag, sondern gehen darüber hinaus. Im Unterschied zu einem Freihandelsvertrag geht es nicht nur um technische Handelshemmnisse, sondern es geht auch um Rechtsharmonisierung.

Ich habe es gesagt: Das Volk hat den Bilateralen I zugestimmt, dies, obwohl die Bilateralen I untereinander mit einer Guillotineklausel verbunden sind. Damit habe ich kein Plädoyer für die Guillotineklausel abgegeben, ganz im Gegenteil; Herr Ständerat Minder, ich bin da bei Ihnen. Ich wünschte mir, wir hätten das damals nicht akzeptieren müssen. Aber der Vertrag ist so, wie er ist. Deshalb ist es auch nicht so, dass man sagen kann, die Schweiz sei ein guter Kunde der EU. Wir sind der viertbeste Kunde, aber wenn wir die Freizügigkeit kündigen, kommt eben diese Guillotineklausel zur Anwendung, und zwar automatisch; man muss gar nichts mehr dazu beitragen.

Wer sich vorstellt, dass die EU bereit sein wird, mit der Schweiz einen Ausstieg aus der Personenfreizügigkeit zu verhandeln, ohne den Rest des bilateralen Wegs aufzugeben, verkennt die jüngere Geschichte. Die Erfahrungen rund um die Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative haben uns deutlich gezeigt, dass die EU für solche Zugeständnisse gegenüber der Schweiz wenig Verständnis zeigt. Auch beim Rahmenabkommen ist es ja nicht gelungen, die Guillotine zu entfernen, und das Klima um den Brexit zeigt uns ebenfalls, wie geschlossen die EU in solchen Verhandlungen auftritt. Das ist jetzt keine Unterwerfung, sondern einfach eine realistische Beurteilung der Ausgangslage. Wenn [PAGE 1101] wir über diese Initiative sprechen, müssen wir hier auch realistisch sein.

Unvorteilhaft ist zudem, dass die Gegenpartei weiss, dass uns die Bundesverfassung im Falle einer Annahme der Begrenzungs-Initiative dazu verpflichten würde, innerhalb eines Jahres das Freizügigkeitsabkommen einvernehmlich ausser Kraft zu setzen oder dann zu kündigen. Das würde die Verhandlungsposition der Schweiz schwächen, weil die andere Partei, die EU, eben weiss, dass wir den Druck haben, innerhalb von zwölf Monaten hier eine Lösung zu finden - und vielleicht auch den Druck hätten, eine schlechte Lösung zu akzeptieren, damit nicht die Guillotineklausel zur Anwendung kommt.

Die Zuwanderung im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens ist stark auf den Arbeitsmarkt konzentriert. Sie hat in der Vergangenheit massgeblich zur Erhöhung der Erwerbsbevölkerung und zur Entschärfung des Fachkräftemangels beigetragen. Eine Ergänzung des inländischen Arbeitskräftepotenzials durch ausländische Arbeitskräfte wird immer wichtiger, weil die Schweizer Bevölkerung in den kommenden Jahren deutlich altern wird: Es sind etwa 800[NB]000 bis eine Million Menschen, die in den nächsten zehn Jahren in Rente gehen werden.

Das Freizügigkeitsabkommen begünstigt die Zuwanderung in den Arbeitsmarkt und nicht in das Sozialwesen. Herr Ständerat Minder hat die Kosten der Sozialhilfe erwähnt. Ich möchte hier erwähnen, dass die Sozialhilfequote bei Schweizerinnen und Schweizern bei 2,3 Prozent und bei EU-Bürgerinnen und EU-Bürgern bei 3 Prozent liegt - also unwesentlich höher.

Wenn jetzt in der Debatte gesagt wurde, die Schweiz müsse die Zuwanderung wieder eigenständig steuern, dann frage ich mich, was wir mit "eigenständig" meinen. Sprechen wir von den Jahren zwischen 1960 und 1974, in denen die Bruttozuwanderung 108[NB]000 Menschen pro Jahr betrug? Dazu kamen noch 205[NB]000 Saisonniers. Ab 1994 betrug der Ausländeranteil in der Schweiz bereits 20 Prozent.

Ich kann mich gut an diese Zeiten erinnern. Ich bin ja bekanntlich in einem Gewerbebetrieb aufgewachsen. Wir waren in einem Restaurant auch auf ausländische Arbeitskräfte angewiesen - in der Küche, im Service. Das ist heute nicht anders. Es ist immer noch so, dass sich viele Schweizerinnen und Schweizer nicht um diese Arbeitsplätze reissen. Ich habe oft erlebt, dass diese Kontingente oder eben diese Gesuche im "Windhund-Verfahren" erteilt wurden und dass die grossen Betriebe gegenüber den Gewerbebetrieben die Nase vorn hatten. Hinzu kam die Bürokratie, die ich als Regierungsrätin noch erlebt habe. Ich bin im Jahr 2000 gewählt worden, als das Kontingentsystem noch in Kraft war.

Fazit zu diesen genannten Zahlen ist: Es ist nicht der Staat, der hier die Zuwanderung steuert, sondern die Konjunktur. Die Konjunktur führt dazu, dass es mehr Menschen braucht, die in der Schweiz arbeiten. Es ist also nicht eine staatliche Nachfrage, sondern es ist eine Frage der Wirtschaft, welche Arbeitskräfte sie braucht.

Es ist auch nicht so, dass die Schweiz keine Strategie hätte. Die Schweiz hat die Strategie, dass sie sagt: Wenn man Personen aus dem Ausland rekrutieren will, dann steht den Arbeitgebern ein Reservoir von 500 Millionen Personen aus der Europäischen Union zur Verfügung. Dazu haben wir noch Drittstaatenkontingente. Eine weitere Säule der Ausländerpolitik, wenn man so will, ist das Asylwesen. Dieses ist hier nicht betroffen. Aber dort geht es darum, den Menschen, die internationalen Schutz brauchen, diesen zu gewähren.

Ich habe es gesagt: Die Initiative verpflichtet den Bundesrat, das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU einseitig zu kündigen, wenn die Verhandlungen innerhalb der vorgegebenen zwölfmonatigen Frist scheitern. Damit würde nicht nur das Freizügigkeitsabkommen bereits sechs Monate nach Erhalt der Notifikation über die Kündigung automatisch ausser Kraft treten, sondern aufgrund der sogenannten Guillotineklausel auch die übrigen Abkommen. Herr Ständerat Müller hat sie erwähnt: Es geht um Landverkehr, Luftverkehr, Landwirtschaft, technische Handelshemmnisse, Forschung und öffentliches Beschaffungswesen. Ich bin dankbar, dass Herr Ständerat Würth als Mit-Sankt-Galler erwähnt hat, dass bezüglich der Freizügigkeit selbstverständlich auch das Zusatzprotokoll, das mit dem Fürstentum Liechtenstein abgeschlossen wurde, tangiert wäre.

Damit würde der Schweiz ein vertragsloser Zustand drohen. Die Schweiz stünde nach spätestens sechs Monaten ohne diese Bilateralen Abkommen da, die für den Zugang der Schweizer Wirtschaft zum EU-Binnenmarkt absolut zentral sind. Dabei geht oft vergessen, dass die Schweiz mit ihrer Wirtschaft stärker in den Binnenmarkt integriert ist als andere europäische Staaten. Das ist eigentlich noch erstaunlich. Wenn man den Export und den Import von Waren und Dienstleistungen sowie die Direktinvestitionen und auch die Zuwanderung betrachtet, dann sieht man, dass die Schweiz wirtschaftlich stärker integriert ist als die meisten anderen europäischen Staaten. Diese enge Marktverflechtung muss man sich vor Augen halten, wenn man den bilateralen Weg riskiert. Von diesem Risiko wären ohnehin vor allem die Gewerbebetriebe und die KMU betroffen. Denn, wie Sie wissen, die grossen Konzerne haben längst vorgesorgt, auch in anderer Hinsicht, und haben ihre Sitze auch im europäischen Ausland.

Bei einem Wegfall der Bilateralen I ist indirekt auch eine Reihe von weiteren Abkommen mit der EU gefährdet, zum Beispiel auch die Teilnahme an Schengen/Dublin. Die beiden Abkommen sind zwar Teil der Bilateralen II und daher nicht formell verknüpft mit der Personenfreizügigkeit; aber aus Sicht der EU stellt die Personenfreizügigkeit eine Grundlage für die Assoziierung an Schengen/Dublin dar. Schengen ist ja eine Ausgleichsmassnahme zur Personenfreizügigkeit. Sie kennen den Bericht des Bundesrates. Wir haben diesen bei der Abstimmung über die EU-Waffenrichtlinie mannigfach mit Ihnen diskutiert: Ein Wegfall von Schengen/Dublin würde volkswirtschaftlich bis zu 11 Milliarden Franken kosten.

Es besteht kein Zweifel: Eine Kündigung der Personenfreizügigkeit würde den bilateralen Weg als Ganzes bedrohen. Für die Schweiz wären die Bedingungen bei einer Auflösung der Personenfreizügigkeit, also bei einer Annahme der Initiative, schwieriger als die Bedingungen, die Grossbritannien beim Austritt aus der Europäischen Union angetroffen hat. Bei einem EU-Mitglied wie Grossbritannien sieht nämlich der Lissabonner Vertrag vor, dass die Modalitäten über diesen Austritt zwischen dem besagten Staat und dem Europäischen Rat verhandelt werden müssen. Der Europäische Rat kann die Frist im Einvernehmen mit dem betroffenen Staat verlängern. Das ist bekanntlich bei Grossbritannien passiert. Das Freizügigkeitsabkommen hingegen enthält keine solche Verhandlungspflicht. Mit Annahme der Begrenzungs-Initiative würde sich die Schweiz hier eine einseitige Verhandlungspflicht auferlegen, welche die EU in keiner Art und Weise bindet.

Die zeitlichen Vorgaben der Begrenzungs-Initiative sind, ich habe es mehrfach erwähnt, klar: zwölf Monate Verhandlungsfrist, 30 Tage Kündigungsfrist. Eine Verlängerung wäre - ich habe mir auch überlegt, was in einer solchen Situation passieren würde - nur möglich, wenn man die Bundesverfassung wiederum ändern würde.

Der Bundesrat steht zur Personenfreizügigkeit und zum bilateralen Weg. Er will aber auch nur so viel Zuwanderung wie nötig. Der Bundesrat hat auch stets anerkannt, dass die Personenfreizügigkeit mit Herausforderungen verbunden ist. Die Herausforderungen sind dabei nicht in allen Landesteilen die gleichen. So hat die Personenfreizügigkeit für die einzelnen Regionen der Schweiz unterschiedliche Auswirkungen.

En Suisse romande, le solde migratoire de ressortissants de l'Union européenne est plus élevé qu'en moyenne suisse. Ce constat peut aussi être fait pour la main-d'oeuvre frontalière. Pour ce qui est de la population active, la part des ressortissants des pays bénéficiant de la libre circulation des personnes est aussi plus élevée qu'en Suisse alémanique. Reste que le constat est sans appel. La libre circulation des personnes et l'ensemble des accords ont bien eu un effet dynamisant sur l'ensemble de l'économie.

Pour juger la situation actuelle, il faut se souvenir du marasme qui régnait au début des années 1990 et des perspectives que les accords bilatéraux ont ouvertes. Mais il est évident que cette ouverture peut aussi avoir des conséquences moins désirables sur la structure du marché du travail. Pour [PAGE 1102] cette raison, cette dynamique a été accompagnée et le sera à l'avenir. Mon collègue, le conseiller fédéral Alain Berset, et moi avons présenté un certain nombre de mesures dans le courant du mois de mai dernier. L'objectif de ces mesures est d'encourager la main-d'oeuvre indigène pour faire face aux besoins de l'économie suisse. Il s'agira aussi de faciliter l'accès à des formations et un encadrement adapté aux personnes d'un certain âge sur le marché du travail. La création d'une prestation transitoire en fin de carrière est également prévue pour les chômeurs en fin de droits de plus de 60 ans.

In Ticino abbiamo costatato gli stessi sviluppi come nella Svizzera romanda. Bisogna riconoscere che l'impatto dell'apertura del mercato del lavoro è stato addirittura più forte. La vicinanza di grandi agglomerazioni come Milano, Como e Varese nonché la crisi economica in Italia hanno aumentato la pressione. Siamo anche consapevoli che la presenza di manodopera frontaliera è particolarmente forte in Ticino; ricordo che essa rappresenta il 27,5 per cento degli occupati. Anche l'evoluzione dei salari è stata fortemente influenzata da questa apertura - sono d'accordo con quanto affermato dal consigliere agli Stati Chiesa.

Di fronte a questa realtà, il Consiglio federale e l'Assemblea federale hanno adottato diverse misure di accompagnamento alla libera circolazione delle persone. La collaborazione tra le parti sociali, i sindacati, i datori di lavoro, i cantoni e la Confederazione è fondamentale. Tutti questi attori si condividono la responsabilità di correggere le imperfezioni del sistema. Anche l'importanza dei contratti normali di lavoro è stata riconosciuta. I meccanismi di controllo previsti nelle nostre leggi devono essere utilizzati con il rigore necessario. I cantoni hanno inoltre la possibilità di emanare, laddove necessario, contratti normali di lavoro. Qui le parti sociali ticinesi svolgono un ruolo importante che va sostenuto. Il consigliere agli Stati Chiesa ha parlato dei 17 contratti normali in Ticino e questo dimostra la necessità di certe misure.

Come capo del Dipartimento federale di giustizia e polizia sono convinta della necessità di affrontare queste sfide con determinazione. Il 15 maggio 2019, con il mio collega, il consigliere federale Alain Berset, abbiamo presentato una serie di misure supplementari per fare sì che le imprese svizzere reclutino per quanto possibile in Svizzera la manodopera di cui hanno bisogno. La libera circolazione delle persone serve per reclutare manodopera anche all'estero senza lungaggini burocratiche ma deve generare soltanto l'immigrazione necessaria.

Die Personenfreizügigkeit hat gewichtige Vorteile für die Schweiz. Gleichzeitig sind - wir haben es gehört - die Vorbehalte aus dem Tessin und teilweise auch aus der Romandie nachvollziehbar. Dort, wo Handlungsbedarf besteht, soll den Herausforderungen gezielt mit Massnahmen begegnet werden. Der Bundesrat hat die Personenfreizügigkeit von Anfang an, also bereits mit der Einführung der Bilateralen I, mit Massnahmen flankiert, die er in den letzten Jahren gezielt ergänzt hat.

Die flankierenden Massnahmen dienen dem Schutz der Arbeits- und Lohnbedingungen für die inländischen und ausländischen Arbeitnehmenden. Sie sollen aber auch faire Wettbewerbsbedingungen für die Unternehmen und das Gewerbe garantieren. Der Bundesrat steht weiterhin klar dafür ein, das heutige Niveau des Lohnschutzes zu garantieren. Nach der Annahme der Masseneinwanderungs-Initiative hat das Parlament die Stellenmeldepflicht für Branchen mit einer über dem Durchschnitt liegenden Arbeitslosigkeit eingeführt. Mitte Mai - ich habe es erwähnt - hat der Bundesrat zudem weitere Massnahmen beschlossen, um das inländische Arbeitskräftepotenzial zu fördern. Mit diesen Massnahmen wollen wir besser begleiten, besser vorbereiten und besser integrieren. Die Chancen insbesondere der älteren Arbeitnehmenden auf dem Arbeitsmarkt sollen insgesamt verbessert werden, und wir wollen auch, dass die Menschen im Arbeitsmarkt integriert bleiben und Härtefälle abgefedert werden.

Diese Massnahmen wurden auf eine sehr konstruktive Art mit den Sozialpartnern entwickelt, und die Sozialpartnerschaft ist ein wesentlicher Bestandteil des Erfolgsmodells Schweiz. Auf diese Weise konnten wir bisher sicherstellen, dass die Personenfreizügigkeit die einheimischen Arbeitnehmenden nicht verdrängt, sondern ergänzt. Das soll auch so bleiben. Insbesondere für Regionen, in denen eine hohe Zuwanderung und ein grosser Anteil von Grenzgängerbeschäftigung zu verzeichnen sind, sind diese Massnahmen besonders wichtig.

Die Initiative gefährdet aus Sicht des Bundesrates unseren Wohlstand, setzt Arbeitsplätze in der Schweiz aufs Spiel und stellt die stabile Beziehung zu unserem wichtigsten Handelspartner infrage. Der Bundesrat beantragt deshalb die Ablehnung der Begrenzungs-Initiative. Er bekennt sich damit nicht nur zur Personenfreizügigkeit, sondern fällt auch den Grundsatzentscheid, den bilateralen Weg weiterzuführen.