Dittli Josef · Ständerat · 2019-12-12

Wortprotokoll

Der Bundesrat hat am 30. Oktober dieses Jahres die Botschaft und den Entwurf für ein neues Bundesgesetz über Überbrückungsleistungen für ältere Arbeitslose verabschiedet. Damit will er eine Lücke in der sozialen Sicherheit schliessen: Personen, die nach dem 60. Altersjahr von der Arbeitslosenversicherung ausgesteuert werden, sollen bis zur ordentlichen Pensionierung Überbrückungsleistungen erhalten, wenn sie in erheblichem Umfang erwerbstätig waren und nur wenig Vermögen besitzen. Der Vorschlag basiert auf einer Lösung der Sozialpartner, das ist noch wichtig zu wissen.

Zur Begründung des Bundesrates und den wesentlichen Inhalten: Ältere Personen, die seit längerer Zeit arbeitslos sind, haben grössere Schwierigkeiten, sich wieder in den Arbeitsmarkt einzugliedern. Nach dem Erlöschen des Anspruchs auf Taggelder der Arbeitslosenversicherung oder nach Ablauf der Rahmenfrist für deren Bezug werden diese Personen ausgesteuert. Gelingt kein Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt, [PAGE 1137] muss ein erheblicher Teil dieser Personen bis zur Entstehung des Anspruchs auf Altersrenten von AHV und beruflicher Vorsorge Leistungen der Sozialhilfe beziehen.

Für Personen, die auf eine lange Erwerbskarriere zurückblicken und nach Vollendung des 60. Altersjahres ausgesteuert werden, sollen Überbrückungsleistungen eingeführt werden, die sicherstellen, dass der Existenzbedarf bis zum Erreichen des ordentlichen Rentenalters ohne Rückgriff auf Sozialhilfe gewährleistet ist. Gleichzeitig soll damit auch die Altersvorsorge geschützt werden, indem kein Vorsorgeguthaben angebraucht und die Altersrente nicht vorbezogen werden muss. Die Überbrückungsleistungen sollen Bedarfsleistungen sein, die sich eng am Modell der Ergänzungsleistungen orientieren.

Massnahmen zur Wiedereingliederung inländischer Arbeitskräfte sollen die Chancen auf eine erfolgreiche Wiedereingliederung auch älterer ausgesteuerter Personen verbessern und zum Ziel haben, zu verhindern, dass eine ältere Person, die arbeitslos geworden ist, keine Stelle mehr findet. Deshalb sollen beispielsweise schon Personen über 40 einen Anspruch auf Standortbestimmung, Potenzialanalyse und Laufbahnberatung erhalten. Die Überbrückungsleistungen gewährleisten denjenigen Personen über 60, bei denen eine Wiedereingliederung trotz aller Bemühungen nicht gelungen ist, einen gesicherten Übergang in die Pensionierung in Würde.

Personen, die Überbrückungsleistungen beziehen wollen, müssen bestimmte wirtschaftliche und persönliche Voraussetzungen erfüllen.

1.[NB]Es braucht eine Aussteuerung aus der Arbeitslosenversicherung nach dem vollendeten 60. Altersjahr; diese Bedingung erfüllen Personen, die mit 58 Jahren oder später ihre Stelle verloren und die Mindestbeitragszeit von 22 Monaten in die Arbeitslosenversicherung erfüllt haben;

2.[NB]ein Vermögen unter 100[NB]000 Franken für alleinstehende Personen und unter 200[NB]000 Franken für Ehepaare;

3.[NB]eine Mindestversicherungsdauer in der AHV von zwanzig Jahren mit einem Erwerbseinkommen in der Höhe von je 75 Prozent der maximalen AHV-Altersrente;

4.[NB]in den fünfzehn Jahren vor der Aussteuerung während zehn Jahren ein Erwerbseinkommen in der Höhe von 75 Prozent der maximalen AHV-Altersrente; dies entspricht der Eintrittsschwelle ins BVG;

5.[NB]kein Bezug einer Alters- oder Invalidenrente der ersten Säule.

Sie sehen also, es gibt strenge Bedingungen, um überhaupt in den Genuss von Überbrückungsleistungen zu kommen.

Zur Berechnung der Überbrückungsleistungen: Überbrückungsleistungen sollen grundsätzlich gleich berechnet werden wie Ergänzungsleistungen. Ihre Höhe entspricht der Differenz zwischen den anerkannten Ausgaben und den anrechenbaren Einnahmen. Mit Ausnahme des Betrags für den allgemeinen Lebensbedarf wird auf die Ansätze der Ergänzungsleistungen abgestellt. Der Betrag für den allgemeinen Lebensbedarf wird gegenüber den Ergänzungsleistungen um 25 Prozent erhöht. Damit werden auch die Krankheits- und Behinderungskosten abgegolten, die bei den Ergänzungsleistungen gesondert vergütet werden. Ausserdem werden die Überbrückungsleistungen plafoniert. Grund für diese Deckelung ist, dass Bezüger von Überbrückungsleistungen einen Anreiz haben sollen, weiter nach einer Erwerbsmöglichkeit zu suchen.

Der Bundesrat sieht folgende Kosten und Finanzierung vor: In den vergangenen Jahren wurden im Durchschnitt jährlich rund 2600 Personen im Alter von 60 Jahren oder mehr ausgesteuert. Unter Berücksichtigung der Anspruchsvoraussetzungen werden nach der Einführungsphase im Durchschnitt schätzungsweise etwa 4400 Personen jährlich Anspruch auf Überbrückungsleistungen haben. Die Kosten der Überbrückungsleistungen belaufen sich auf 30 Millionen Franken im ersten Jahr - das wäre dann 2021 -, steigen in den Folgejahren und betragen im eingependelten Zustand ab 2030 etwa 230 Millionen Franken pro Jahr. Die Kosten für die Förderung der Wiedereingliederung älterer einheimischer Arbeitskräfte belaufen sich für den Bund während dreier Jahre auf 69,5 Millionen Franken, insgesamt knapp 210 Millionen Franken.

Dem stehen Einsparungen bei den Ergänzungsleistungen von zu Beginn 20 Millionen, später von mehr als 30 Millionen pro Jahr gegenüber. Die Überbrückungsleistungen werden vom Bund finanziert. Die Einsparungen bei den Ergänzungsleistungen kommen zu fünf Achteln dem Bund, zu drei Achteln den Kantonen zugute. Kantone und Gemeinden profitieren zudem von Einsparungen bei der Sozialhilfe.

Zur Vernehmlassung: Im Rahmen der Vernehmlassung wurden die Ziele der Vorlage von den Kantonen, den politischen Parteien, den Spitzenverbänden der Wirtschaft und weiteren Organisationen mehrheitlich begrüsst. Sechs Kantone lehnen die Vorlage ab. Eine Bundesratspartei lehnt die Vorlage dezidiert ab, wie auch zwei Nichtbundesratsparteien, welche die vorgeschlagenen Massnahmen ablehnen. Alle übrigen stimmten dieser Vorlage schon in der Vernehmlassung zu. Der Schweizerische Gewerbeverband äussert gewichtige Bedenken gegenüber der Vorlage, lehnt sie aber nicht ab.

Die Befürworter begrüssen die Mischung der Massnahmen aus Arbeitsmarktintegration, Bildungsförderung und Existenzsicherung. Überbrückungsleistungen ermöglichen einer kleinen Personengruppe einen Übergang in die Pensionierung in Würde mit angemessener Existenzsicherung. Die aufgebaute Altersvorsorge wird damit geschützt und die Altersarmut gemindert. Die Befürworter betonen aber alle, dass die Überbrückungsleistungen nicht zu einem vorzeitigen Rückzug aus dem Arbeitsleben führen dürfen, sondern als letztes Mittel, wenn alle integrierenden Massnahmen ausgeschöpft sind, zum Zug kommen sollen.

Die Gegner der Vorlage waren in der Vernehmlassung der Auffassung, dass mit den Überbrückungsleistungen Anreize geschaffen würden, älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu kündigen und sie in die Frühpensionierung abzuschieben. Dies stehe im Widerspruch zur Reformvorlage AHV 21, mit welcher Anreize geschaffen werden sollen, die Menschen länger im Erwerbsleben zu halten. Die Leistungen seien zu grosszügig ausgestaltet, und die dafür verwendeten finanziellen Ressourcen seien sinnvoller für die dringend notwendige Sanierung der Altersvorsorge einzusetzen. Insbesondere die Kantone begrüssen bei den Überbrückungsleistungen die Anlehnung an die Ergänzungsleistungen; das zur Vernehmlassung.

Nun zur Arbeit in der Kommission: Zu Beginn der Beratung wurden Anhörungen durchgeführt mit je einer Delegation der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren und der Konferenz der kantonalen Volkswirtschaftsdirektoren, mit dem Schweizerischen Arbeitgeberverband und dem Schweizerischen Gewerbeverband auf der Arbeitgeberseite und mit Travail Suisse und dem Schweizerischen Gewerkschaftsbund auf der Arbeitnehmerseite. Fazit: Niemand aus dem Kreis der angehörten Organisationen hat sich für Nichteintreten ausgesprochen. Die beiden Kantonsregierungskonferenzen stehen voll hinter der Vorlage; die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen stehen im Grundsatz hinter dem Entwurf des Bundesrates, verlangen aber Anpassungen.

In der Ausgestaltung der Vorlage kommen insbesondere zwischen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen dann schon Differenzen zum Vorschein. So befürchtet die Arbeitgeberseite, dass mit den vorgeschlagenen Überbrückungsleistungen Fehlanreize geschaffen werden. Deshalb will sie die Vorlage enger fassen, mit Forderungen wie der Erhöhung des Mindestalters auf 62, der Verpflichtung, dass sich Bezüger von Überbrückungsleistungen weiterhin um eine Arbeitsstelle zu bemühen haben, oder einer Befristung der Massnahmen. Die Arbeitnehmerseite hingegen will einen Ausbau der Vorlage mit Forderungen wie derjenigen nach einem Mindestalter von 57 Jahren für Überbrückungsleistungen oder derjenigen nach der Aufhebung der Plafonierung. Die beiden Regierungskonferenzen hingegen stehen hinter der Ausgestaltung gemäss Bundesrat. Sie sehen die Vorlage als Teil eines gesamten Massnahmenpaketes mit dem Ziel der Stärkung des inländischen Arbeitskräftepotenzials. Die Kantone seien bereit, ihren aktiven Beitrag zu leisten. [PAGE 1138]

Die Kommission nahm anlässlich der Eintretensdebatte auch Kenntnis von einer Studie des Büros für arbeits- und sozialpolitische Studien (Bass), in der das Bundesamt für Sozialversicherungen hatte untersuchen lassen, welche Anreize sowie gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Auswirkungen die Überbrückungsleistungen auslösen könnten. Gemäss dieser Studie ist nicht zu befürchten, dass sich ältere Arbeitslose weniger um eine Integration in den Arbeitsmarkt bemühen oder dass Arbeitgeber vermehrt ältere Mitarbeitende sozusagen in die Überbrückungsleistungen entlassen würden. Bezüglich der Arbeitgeberseite wird eine abnehmende Bereitschaft befürchtet, ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer weiter zu beschäftigen. Die Erfahrungen mit der "rente-pont" im Kanton Waadt, einem ähnlichen System wie die Überbrückungsrente, bestätigen solche Befürchtungen allerdings nicht; es wurden keine Hinweise beobachtet, wonach mit der Einführung der "rente-pont" ältere Arbeitnehmerinnen oder Arbeitnehmer vermehrt ihre Stelle aufgegeben hätten. Die Ausweitung des Kreises der Anspruchsberechtigten für verlängerte Taggelder der Arbeitslosenversicherung hat ebenfalls nicht zu einer Erhöhung der Arbeitslosenquote bei den 60- bis 64- oder 65-Jährigen geführt. Dies sind die Erfahrungen im Kanton Waadt.

Auch die Befürchtung, Überbrückungsleistungen stellten einen Anreiz zur Kündigung seitens der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer dar, was insbesondere bei Personen mit Löhnen denkbar wäre, deren Höhe im Bereich der Überbrückungsleistungen liegt, sind zu relativieren, denn andere Faktoren spielen auch eine Rolle. Neben dem Lohnniveau und pekuniären Anreizen werden die individuellen Entscheidungen auch durch nicht pekuniäre Arbeitsanreize wie soziale Kontakte oder Selbstverwirklichung beeinflusst, die häufig am Arbeitsplatz stattfinden. Auch sind Vermutungen zu relativieren, wonach sich Arbeitslose weniger ernsthaft um eine neue Stelle bemühen, wenn nach der Aussteuerung Überbrückungsleistungen in Aussicht stehen.

Die Kommission befasste sich auch mit einem Zusatzbericht, der die Entwicklung der Kosten beim vorgeschlagenen Mindestalter von 60 Jahren mit jener bei einem Mindestalter von 58 und 62 Jahren verglich. Hätten nur 62-jährige und ältere Ausgesteuerte Anspruch auf Überbrückungsleistungen, würden die Anzahl Bezügerinnen und Bezüger und somit die Kosten im Vergleich zur Botschaft zwar knapp viermal tiefer ausfallen. Mit dem Mindestalter von 62 Jahren würde aus Sicht der Kommission aber die beabsichtigte Wirkung der Überbrückungsleistungen massiv verschlechtert. Die Ziele der Reform würden damit nicht erreicht. Bestünde der Anspruch auf Überbrückungsleistungen bereits mit 58 Jahren, würden sich die Anzahl Bezügerinnen und Bezüger und somit die Kosten im Vergleich zur Botschaft mehr als verdoppeln. Ein früherer Anspruch hat nicht nur zur Folge, dass mehr Personen ins System eintreten, sondern verlängert auch die durchschnittliche Bezugsdauer. Mit einem Mindestalter von 58 Jahren stehen aus Sicht der Kommission Wirkung und Ziele in einem deutlichen Missverhältnis zu den Kosten. Aus Sicht der Kommission ist deshalb das vom Bundesrat vorgeschlagene Mindestalter von 60 Jahren die beste Lösung.

Ein weiteres Thema waren die sogenannten Schwellenwerte. Diese wurden in einem Bericht anhand von verschiedenen Fallbeispielen illustriert und konkretisiert.

Fazit: Weil einem Bezug von Überbrückungsleistungen in jedem Fall zwei Jahre Arbeitslosigkeit mit einer Einkommenseinbusse von 20 bis 30 Prozent vorausgehen, ist der finanzielle Anreiz, die Erwerbstätigkeit zu künden, als sehr gering einzuschätzen. Auch die Schwellen der Vermögenswerte erscheinen plausibel und angemessen.

Im Rahmen der Eintretensdebatte ergab sich eine intensive Diskussion über Eintreten oder Nichteintreten. Bei 9 zu 4 Stimmen sprach sich dann doch eine deutliche Mehrheit für Eintreten aus. Die Kommissionsmehrheit unterstützt die vom Bundesrat vorgeschlagenen Überbrückungsleistungen für ältere Arbeitslose. Sie will einem sehr eingeschränkten Personenkreis einen gesicherten Übergang in die Pensionierung ermöglichen. Dabei sollen die Überbrückungsleistungen die Ultima Ratio eines Massnahmenpaketes darstellen; zuerst sollen alle anderen Massnahmen ausgeschöpft werden, um Betroffene wieder ins Erwerbsleben zurückzuführen.

Eine Minderheit beantragt, nicht auf die Vorlage einzutreten. Sie erkennt angesichts des bereits gut ausgebauten Netzes der sozialen Sicherheit keinen Bedarf für die neue Fürsorgeleistung und kritisiert die hohen Kosten in Form von gebundenen Ausgaben, die allein auf Bundesebene anfallen. Zudem fürchtet sie, dass Anreize geschaffen würden, älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu kündigen.

In der Detailberatung folgte Ihre Kommission im Wesentlichen den Anträgen des Bundesrates, nahm aber einige doch namhafte Verschärfungen vor. Zentral sind einmal die doch strengen Anspruchsvoraussetzungen, welche ich einleitend aufgezeigt habe. Für die Kommission bleibt die Integration in den Arbeitsmarkt vordringlich. Sie hält deshalb zusätzlich zum Entwurf des Bundesrates fest, dass Bezüger von Überbrückungsleistungen ihre Integrationsbemühungen jährlich nachweisen müssen.

Vertieft diskutiert wurde in der Kommission die Höhe der Überbrückungsleistungen, die in Anlehnung an das Modell der Ergänzungsleistungen der Differenz zwischen den anerkannten Ausgaben und den anrechenbaren Einnahmen entspricht. Die Kommission folgte letztlich den Anträgen des Bundesrates und beschränkte somit die Überbrückungsleistungen pro Jahr auf höchstens 58[NB]350 Franken für alleinstehende Personen respektive auf höchstens 87[NB]525 Franken für Ehepaare.

In Abweichung zum Entwurf des Bundesrates beantragt Ihre Kommission hingegen mit 9 zu 4 Stimmen, Überbrückungsleistungen nicht von der Steuer zu befreien. Die Kommission diskutierte dabei auch Anträge, die eine tiefere Obergrenze vorsahen. Letztlich entschied sich die Kommission statt für eine tiefere Obergrenze für die Einführung der Besteuerung. Dies macht etwa 10 bis 12 Prozent der jeweiligen Überbrückungsleistungen aus, abhängig von der Besteuerung in den Kantonen.

Schliesslich beantragt Ihnen Ihre Kommission, im Gesetz festzuschreiben, dass der Bundesrat die Umsetzung der Überbrückungsleistungen nach vier Jahren analysieren sowie nach acht Jahren über deren Wirksamkeit Bericht erstatten und dem Parlament Antrag für das weitere Vorgehen stellen muss.

Ihre Kommission hat also die bundesrätliche Vorlage in einigen wesentlichen Punkten spürbar verschärft und kommt damit insbesondere den Forderungen der Arbeitgeberseite entgegen.

Im Namen der Mehrheit der Kommission empfehle ich Ihnen, einzutreten und dann in der Detailberatung den Anträgen der Kommission zu folgen.