Rieder Beat · Ständerat · 2019-12-18

Wortprotokoll

Der Minderheitsantrag Rieder kam sehr spät in die Diskussion um den Gegenvorschlag, und daher erlaube ich mir, Ihnen diesen Minderheitsantrag doch eingehend darzustellen und Ihnen auch darzulegen, wieso es zu diesem Minderheitsantrag gekommen ist und woher wir eigentlich in dieser Vorlage auch vonseiten des Bundesrates und der Kommission gekommen sind.

Wie Sie wissen, hat der Bundesrat ursprünglich dem Parlament in seiner Botschaft vom 15. September 2017 die Volksinitiative "für verantwortungsvolle Unternehmen - zum Schutz von Mensch und Umwelt" Volk und Ständen ohne direkten Gegenentwurf und ohne indirekten Gegenvorschlag direkt zur Ablehnung empfohlen. Dies geschah insbesondere wegen des Haftungsrisikos der Unternehmen und wegen der zu erwartenden prozessualen Schwierigkeiten - einer Haftungsregelung der Schweizer Justiz, wonach Schweizer Gerichte Sachverhalte beurteilen müssten, welche sich zu hundert Prozent im Ausland abspielen. Wir würden unsere Gerichte mit einem Schlag zur Weltjustizbehörde machen.

Der Bundesrat hat aber bereits damals den Handlungsbedarf in den Bereichen Wirtschaft und Menschenrechte grundsätzlich bejaht und auf verschiedene Aktionspläne verwiesen, die am Laufen waren, so insbesondere auf das CSR-Positionspapier und den Aktionsplan des Bundesrates zur Verantwortung der Unternehmen für Gesellschaft und Umwelt im Bericht über gesellschaftliche Verantwortung der Unternehmen, auf den Nationalen Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte im Bericht über die Schweizer Strategie zur Umsetzung der UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte sowie auf den Aktionsplan Grüne Wirtschaft.

Das Parlament hat im Gegensatz zum Bundesrat diese Initiative von Beginn weg sehr ernst genommen und versucht, einen indirekten Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungs-Initiative als Entwurf 2 zur Aktienrechtsreform zu verabschieden. Das Resultat dieser parlamentarischen Beratungen sind der Mehrheitsantrag der RK-S, den Ihnen Kollege Engler vorgestellt hat, und der Minderheitsantrag Hefti, der im Gegensatz zur Mehrheit eine Streichung der gesamten Haftungsbestimmungen vorsieht und sich auf die Pflicht zur Sorgfaltsprüfung und Berichterstattung beschränkt.

Der Ständerat ist an der ersten Sitzung vom 12. März 2019 nicht auf diesen indirekten Gegenvorschlag eingetreten, und an der zweiten Sitzung, am 26. September 2019, hat er die Beratung über den Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungs-Initiative vertagt. Anlass zu dieser Vertagung waren die Beratungen im August 2019 in der ständerätlichen Kommission, wo der Bundesrat signalisiert hatte, dass Schweizer Unternehmen künftig über die Achtung der Menschenrechte und der Umweltschutzstandards berichten müssten. Der Bundesrat hatte das EJPD ermächtigt, diese Haltung in der parlamentarischen Beratung zum Gegenvorschlag zu vertreten. Falls der Ständerat keinen Gegenvorschlag beschliessen sollte, würde das EJPD eine Vernehmlassungsvorlage entsprechend den EU-Richtlinien erarbeiten. Des Weiteren würde das EJPD in den Bereichen Kinderarbeit und Konfliktmineralien - das sind die Hotspots dieser Vorlage - die Einführung zusätzlicher Sorgfaltsprüfungspflichten erarbeiten.

Für mich persönlich waren die Signale des Bundesrates genügend, um mittels eines Ordnungsantrages die Verwaltung zu beauftragen, für die Kommission im Hinblick auf ihre Sitzung vom November 2019 sowie auf die Beratung im Rat im Dezember 2019 einen Vorschlag unter Berücksichtigung des Beschlusses des Bundesrates vom 14. August 2019 auszuarbeiten. Dieser Vorschlag sollte dem Ständerat in Form von ausformulierten Textvorschlägen gemäss der Berichterstattungspflicht, wie sie die EU-Richtlinie 2014/95/EU festlegt, sowie der Sorgfaltsprüfungspflicht in den Bereichen Kinderarbeit und Konfliktmineralien gemäss der EU-Verordnung über Konfliktmineralien 2017/821 und dem Child Labour Due Diligence Act aus den Niederlanden vorliegen. In ihrer letzten Sitzung hat nun die RK-S den Entwurf des Bundesamtes für Justiz über einen Gesetzestext für eine Berichterstattungspflicht für Menschenrechte und Umwelt analog den europäischen Richtlinien sowie eine Sorgfaltsprüfungspflicht und Berichterstattungspflicht im Bereich Konfliktmineralien in Anlehnung an die Verordnung der EU und im Bereich Kinderarbeit in Anlehnung an den Child Labour Due Diligence Act der Niederlande zur Kenntnis genommen und beraten. Die Minderheit Rieder nimmt daher diesen aus dem Beschluss des Bundesrates resultierenden Entwurf auf und unterbreitet Ihnen diesen direkt als Minderheitsantrag und damit indirekten Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungs-Initiative.

Der Inhalt dieses Gegenvorschlages kann wie folgt umschrieben werden: Die systematische Einordnung der Regelung mit den Titeln "Transparenz bezüglich nichtfinanzieller Belange" und "Sorgfaltspflichten und Transparenz bezüglich Mineralien und Metallen aus Konfliktgebieten und Kinderarbeit" erfolgt in zwei neuen Abschnitten, nämlich in einem 6. und einem 8. Abschnitt unter dem 32. Titel über die kaufmännische Buchführung und Rechnungslegung im Obligationenrecht. Neu hiesse dieser Titel "Kaufmännische Buchführung, Rechnungslegung sowie nichtfinanzielle Transparenzbestimmungen und Sorgfaltspflichten". Eingeordnet sind diese Bestimmungen im Nachgang zu den Bestimmungen über die Transparenz im Rohstoffsektor, welche Gegenstand der laufenden Aktienrechtsrevision sind. Der indirekte Gegenentwurf sieht die Artikel 964bis bis 964quater sowie die Artikel 964g bis 964i OR vor. Weiter wird unter Artikel 325ter, "Verletzung der Berichtspflichten", eine Strafbestimmung im Strafgesetzbuch eingeführt. Schliesslich enthält er noch eine Übergangsbestimmung.

Die Minderheit Rieder erfindet nichts Neues, sondern lehnt sich bezüglich nichtfinanzieller Belange an die Richtlinie 2014/95 der EU an, welche die Richtlinie aus dem Jahr 2013 ergänzte beziehungsweise abänderte. Gemäss dem EU-Recht erfolgt die Berichterstattung über nichtfinanzielle Informationen im Lagebericht der betroffenen Gesellschaften. Der Lagebericht ist auch im schweizerischen Recht systematisch im Rechnungslegungsrecht zu regeln. Selbst wenn die nichtfinanzielle Berichterstattung in der Vorlage im Gegensatz zur Richtlinie der EU nicht im Lagebericht, sondern in einem separaten Bericht erfolgt, erscheint es wegen des engen thematischen Zusammenhangs mit dem Rechnungslegungsbericht beziehungsweise mit dem Geschäftsbericht sachgerecht, diese Bestimmungen über die nichtfinanzielle Berichterstattung systematisch im Rechnungslegungsrecht des Obligationenrechts zu regeln.

Zum Entwurf der Mehrheit weist die Minderheit Rieder folgende Unterschiede auf:

1.[NB]Der Entwurf erfolgt systematisch im Rechnungslegungsrecht, wie ich es Ihnen gerade erklärt habe. [PAGE 1214]

2.[NB]Es gibt bei den unübertragbaren und unentziehbaren Aufgaben des Verwaltungsrates keine verankerte Sorgfaltsprüfungspflicht.

3.[NB]Der Anwendungsbereich wurde aufgrund folgender kumulativ anwendbarer Kriterien enger gefasst: Der Schwellenwert der Bilanzsumme beträgt 20 Millionen und jener des Umsatzerlöses 40 Millionen Franken; der Schwellenwert von 500 Vollzeitstellen gilt in jedem Fall; es erfolgt eine Beschränkung auf Gesellschaften des öffentlichen Interesses, das heisst auf Publikumsgesellschaften und Gesellschaften des Finanzsektors; und es ist zuletzt keine Abstufung des Anwendungsbereichs nach Risiken vorhanden.

Des Weiteren weist dieser Minderheitsantrag eine Strafbestimmung auf. Entscheidend ist - das ist eben der grosse Unterschied zum Mehrheitsantrag -, dass es keine neuen Haftungsregeln gibt. Daher gibt es auch keinen Haftungsausschluss oder auch keine Beweislastumkehr-Modalitäten.

Die Minderheit Rieder beruht auf der Ausarbeitung eines indirekten Gegenvorschlages durch das Bundesamt für Justiz. Dieser Antrag wurde der RK-S im Detail in einem Arbeitspapier betreffend sämtliche wichtige Punkte vorgestellt. Insbesondere wurden der RK-S die Konsequenzen für die schweizerische Rechnungslegungspflicht, insbesondere im Bereich Kinderarbeit und Konfliktmineralien, dargelegt. Dabei wird einerseits an die EU-Richtlinien und andererseits an einen Entwurf des Child Labour Due Diligence Act der Niederlande angelehnt. Damit ist die Schweiz bezüglich Sorgfaltsprüfungspflicht und Berichterstattungspflicht im internationalen Bereich absolut auf gleichem Niveau wie die europäischen Staaten. Im Bereich der Kinderarbeit und der Konfliktmineralien übernimmt sie die neusten Regulierungsvorschriften von ausländischen Staaten - mit einem Unterschied, den ich betonen möchte: Diese Vorschriften wurden in den betreffenden Ländern weder bereits umgesetzt, noch werden sie wahrscheinlich auch in der gleichen Schärfe wie in der Schweiz kontrolliert werden.

Inhaltlich unterscheidet der Entwurf zwei Bereiche. Die Berichterstattung in den sogenannt nichtfinanziellen Belangen umfasst Umwelt, Soziales, Arbeitnehmerbelange, Menschenrechte und Korruptionsbekämpfung. Die Berichterstattung und Sorgfaltspflicht in den Bereichen Konfliktmineralien und Kinderarbeit wurde verschärft. Für die Definition der Kinderarbeit werden die Prinzipien der ILO, der Internationalen Arbeitsorganisation, als Ausgangspunkt genommen. Bei den Konfliktmineralien hat man sich eng an die EU-Richtlinien angelehnt und vier Mineralien aufgenommen, nämlich Zinn, Tantal, Wolfram und Gold; dies in Anlehnung an die EU-Richtlinien und weil diese Metalle nun mal die häufigsten Finanzierungsmittel insbesondere von Kriegsparteien sind.

Bei den Schwellenwerten und damit im Anwendungsbereich des Minderheitsantrages Rieder wurde im Bereich der Bilanzsumme ein Wert von 20 Millionen Franken und beim Umsatzerlös ein solcher von 40 Millionen Franken festgelegt. Die im Entwurf verwendeten Schwellenwerte übernehmen abgesehen von der Währung diejenigen der EU-Regelung gemäss Artikel 3 Absatz 4 Buchstaben a und b der Richtlinie 2013/34. Was den Schwellenwert der Vollzeitstellen angeht, wurde dieser auf 500 festgelegt; auch dieser Wert stimmt mit demjenigen der Richtlinie der EU überein. Die Regelungen entsprechen internationalen Standards, weisen aber im Gegensatz dazu, wie ich bereits erwähnt habe, keine Haftungsbestimmungen auf. Dieses Thema der Haftung wurde in unserer Kommission sehr kontrovers diskutiert, immer entlang der Frage, ob die Schweiz als einziges Land der Welt eine Haftungsbestimmung gepaart mit unserer Zivilprozessordnung unter Einräumung eines Gerichtsstands in der Schweiz und ohne Subsidiarität einführen möchte, wie es die Mehrheit fordert.

Aus Sicht der Minderheit Rieder ist die Mischung von Gerichtsstand, Prozessordnung und Haftungsbestimmung für den schweizerischen Rechts- und Wirtschaftsstandort nicht tragbar und gefährlich. Die zwischenzeitlich der RK-S vorgelegten rechtsvergleichenden Gutachten zur Geschäftsherrenhaftung bringen bei genauerer Durchsicht keine brauchbaren Vergleiche mit dem Ausland. Die Rechtsordnungen der verschiedenen Länder sind überhaupt nicht oder nur teilweise vergleichbar. Damit werden verbindliche Aussagen über die Auswirkungen der Haftungsregelungen auf unser Rechtssystem unmöglich.

Interessant ist immerhin der Anhang des Gutachtens zum Länderbericht mit den neuesten Entwicklungen in den übrigen Ländern Europas. In Frankreich wurde die "loi sur le devoir de vigilance" nicht vollumfänglich umgesetzt. Frankreich hatte einen Gesetzentwurf, der ursprünglich eine Haftungsklausel vorsah. Frankreich hat aber diese Haftungsklausel nicht in Kraft gesetzt, weil es davor zurückschreckte und schwere Nachteile für die französischen Grosskonzerne befürchtete. Dabei sei immerhin der Hinweis erlaubt, dass hier die Schwelle bei den Vollzeitstellen auf 5000 und nicht wie in unserem Entwurf auf 500 festgelegt wurde.

In England ist die Situation so, dass Case Law herrscht. Insgesamt wurden bis anhin drei Fälle, welche man als Haftungsklagen in Zusammenhang mit der Konzernverantwortung betrachten könnte, vor Gericht gebracht. Diese Fälle wurden alle abgewiesen. Das Gleiche gilt für Kanada. In Deutschland - vielleicht ein Rechtsraum, der für uns besondere Beachtung geniesst - wird von Konzernverantwortung im Rahmen des Entwurfes eines Gesetzes zur nachhaltigen Gestaltung globaler Wertschöpfungsketten und zur Änderung wirtschaftsrechtlicher Vorschriften gesprochen. Hier sind eine freiwillige Selbstverpflichtung und eine besondere Sorgfaltspflicht aufgenommen worden - kein Wort von irgendwelcher zivilrechtlicher Haftung. Ebenso gibt es auch in Schweden keine entsprechende Norm.

Mit anderen Worten: Würden Sie der Mehrheit zustimmen, würden Sie sich im Bereich der Konzernverantwortung und der Haftung auf völliges Neuland begeben - ohne eine international vergleichbare Rechtsordnung. Es ist davon auszugehen, dass dies für den Wirtschaftsstandort Schweiz erhebliche Folgen haben dürfte. Jede Konzernleitung in der Schweiz wird ihre Compliance-Abteilung auch auf das rechtliche Risiko ihrer Tätigkeit im Ausland überprüfen müssen. Es gibt dann für diese Konzerne, für diese Unternehmen, die der Konzernhaftungspflicht unterstellt sind, im Prinzip zwei Möglichkeiten: Sie erachten das Risiko als nicht so gross und bleiben in ihrer Geschäftstätigkeit in diesen Ländern und in diesen Sektoren weiter tätig, oder sie erachten das Risiko als zu gross. Dann gibt es eigentlich nur eine mögliche Konsequenz: Der Konzern zieht sich aus diesem Sektor, aus diesem Land zurück und überlässt das Feld anderen Unternehmen, so zum Beispiel chinesischen Unternehmen - die haben dort weniger Hemmungen, aktiv zu werden.

Ich bitte Sie daher, der Minderheit Rieder zu folgen. Der Bundesrat hat spät, aber rechtzeitig erkannt, dass diese Konzernverantwortungs-Initiative einen entsprechenden indirekten Gegenvorschlag braucht. Die Variante der Minderheit Rieder und des Bundesamtes für Justiz wurde von Ihrer Kommission aufgenommen, die entsprechenden Berichte lagen vor. Es gibt keine Anhaltspunkte, dass der Antrag der Minderheit Rieder im Bereich der Berichterstattung und Sorgfaltspflicht nicht genügend weit ginge und nicht den internationalen Normen entsprechen würde. Darüber hinauszugehen, bedeutet ein zu grosses Risiko. Mit Zustimmung zum Antrag der Minderheit Rieder könnte sich dann der Zweitrat im März noch einmal über dieses Geschäft beugen.

Erlauben Sie mir abschliessend folgende Bemerkung: Selbstverständlich unterstelle ich der Mehrheit nicht, dass diese nicht guten Willens ist, die wesentlichen Punkte der Konzernverantwortungs-Initiative umzusetzen. Nur geht ihr Antrag so weit, dass die Initiative fast vollständig gesetzgeberisch umgesetzt wird, ohne dass das Volk eine Chance hätte, hier bereits über den Grundsatz, nämlich über die Volksinitiative, zu entscheiden bzw. zu entscheiden, ob es denn eine solche Haftungsregel überhaupt möchte. Bei einer Zustimmung zum Konzept der Minderheit Rieder werden die Initianten, wie sie bereits angekündigt haben, ihre Initiative nicht zurückziehen. Das Volk wird dann entscheiden müssen, ob es der Schweiz eine solche international einmalige Haftungsregel auferlegen will oder nicht. Falls ja, können dann die Anhänger der Mehrheit getrost ihren Antrag wieder aus der Schublade nehmen. [PAGE 1215]

Wir vergeben uns mit meiner Minderheit überhaupt nichts. Es wäre aber aus meiner Sicht ein verheerendes Zeichen, wenn wir jeder Initiative, die eigentlich vom Bundesrat und der Mehrheit dieses Parlamentes klar abgelehnt wird, einen Gegenvorschlag entgegenstellen würden, der quasi den Initianten in allen Punkten entgegenkäme. Damit tun wir uns als Parlament keinen Gefallen. Dies wird einfach dazu führen, dass in Zukunft die Initianten mehr und mehr volles Risiko nehmen und selbstverständlich nicht mehr bereit sein werden, ohne weitgehende Zugeständnisse ihre Initiativen zurückzuziehen.

Der indirekte Gegenvorschlag der Minderheit Rieder ist ein klarer und bedeutender Fortschritt in der Gesetzgebung der Schweiz betreffend die Anliegen, die die Initianten verfolgen. In den besonders heiklen Bereichen der Kinderarbeit und der Konfliktmineralien übernimmt er internationale Standards, und im Gegensatz zu anderen Staaten werden diese in der Schweiz dann auch umgesetzt. Dem Bundesrat und dem Parlament bleibt es unbenommen, falls zukünftig international weitergehende Verpflichtungen und Vereinbarungen beschlossen werden, hier nachzuziehen. Gegenwärtig ist das aber nicht der Fall.

Ich empfehle Ihnen daher, meiner starken Minderheit - wir haben jeweils im Verhältnis 7 zu 6 abgestimmt - zu folgen.