Bischof Pirmin · Ständerat · 2019-12-19

Wortprotokoll

Um es vorwegzunehmen: Ihre Kommission beantragt Ihnen mit 9 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung, der Motion zuzustimmen. Eine Minderheit beantragt, die Motion abzulehnen. Der Bundesrat beantragt auch die Ablehnung.

Die Motion verlangt, dass die Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen dahingehend geändert werden, dass künftig die Bestimmungen eines allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrages sämtlichen Bestimmungen der Kantone vorgehen. Der Rat hat am 6. Dezember letzten Jahres die Motion zur Vorberatung der WAK zugewiesen.

Der Motionär begründet seine Motion damit, dass durch das Bundesgerichtsurteil vom 21. Juli 2017 in einem Neuenburger Fall eine beachtliche Rechtsunsicherheit geschaffen worden sei. Es bestehe nun nämlich ein Missstand, indem von den Sozialpartnern vereinbarte Gesamtarbeitsverträge zwar [PAGE 1266] vom Bundesrat für die ganze Schweiz als allgemeinverbindlich erklärt werden könnten, diese gesamtschweizerische Lösung dann aber durch kantonale Bestimmungen wieder ausgehebelt werden könnte.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion, im Wesentlichen mit der Begründung, die Kantone seien zuständig, sozialpolitische Massnahmen zu erlassen wie, im Falle des Kantons Neuenburg, eine Mindestlohnbestimmung. Wenn die entsprechenden sozialpolitischen Massnahmen nur am Existenzbedarf bemessen würden, sei das auch geltendes Recht. Der Bundesrat anerkennt aber, dass zwischen allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträgen und kantonalen Normen, die diesen widersprechen, Spannungen entstanden seien. Der Bundesrat beantragt trotzdem die Ablehnung der Motion, stellt aber im Falle einer Annahme in Aussicht, im Nationalrat die Umwandlung in einen Prüfauftrag zu beantragen.

Worum geht es? Ihre Kommission hat sich ausserordentlich eingehend mit dieser Motion beschäftigt. Sie hat dazu zwei Sitzungen benötigt, deshalb ist es auch lange gegangen, bis der Bericht jetzt vorgelegt werden konnte. Die Kommission hat wegen der doch grundlegenden Bedeutung des Themas für das schweizerische Gesamtarbeitsvertragsrecht Anhörungen durchgeführt: Sie hat einerseits kantonale Vertretungen aus den Kantonen Neuenburg, Jura und Basel-Stadt angehört. Sie hat die Arbeitgeberseite angehört, und zwar Gastrosuisse als Vertretung für insgesamt 28 Arbeitgeberinnen- und Arbeitgeberverbände. Sie hat mit dem Schweizerischen Gewerkschaftsbund und der Gewerkschaft Unia die Arbeitnehmerseite angehört.

Grob gesagt, lehnt die Arbeitnehmerseite die vor uns liegende Motion ab, die Arbeitgeberseite stimmt ihr zu, die Kantone äussern sich kritisch; die welschen Kantone lehnen sie samt und sonders ab. Der Kommission hat die Anhörung als Grundlage gedient.

Wir haben inzwischen auch einen Brief der Westschweizer Regierungskonferenz erhalten. Die VDK selber hat keine offizielle Stellungnahme abgegeben. Inzwischen haben Sie aber einen Brief der VDK vom 11. Dezember 2019 erhalten, aus dem man schliessen kann, dass die VDK die Motion ablehnt: Die VDK ersucht uns, die Motion im Falle einer Zustimmung zurückzustellen und eine Prüfung des Begehrens ausschliesslich auf das Element des Mindestlohns bezogen vorzunehmen. Um es vorwegzunehmen: Hier unterliegt die VDK einem Rechtsirrtum, das kann der Ständerat nicht. Wir sind Erstrat bei der Behandlung der Motion. Der Zweitrat könnte die Motion abändern. Wir können heute eigentlich nur entscheiden, ob wir sie annehmen oder ablehnen.

Materiell geht es doch um ein Kernstück des schweizerischen Gesamtarbeitsvertragsrechts. Seit etwa siebzig Jahren gibt es in der Schweiz allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge. Deren Zahl hat sich im Übrigen in den letzten fünfzehn Jahren etwa verdoppelt. Die Zahl der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die diesen Verträgen unterstehen, hat sich sogar verzweieinhalbfacht. Allgemeinverbindlich erklärte Gesamtarbeitsverträge bleiben Privatrecht. Diese privaten Verträge erhalten durch die Allgemeinverbindlicherklärung schweizweit zwingende Geltung in den Bereichen, für die sie allgemeinverbindlich erklärt wurden. Aber bis vor Kurzem gab es in der Schweiz keine gesetzlichen Mindestlöhne. Wir befinden uns in einem Dilemma zwischen den vertraglich vereinbarten Gesamtarbeitsverträgen, z. B. in Bezug auf die Mindestlöhne, und den gesetzlichen Bestimmungen, namentlich den kantonalen. Auf Bundesebene hat das Schweizervolk das letzte Mal 2014 einheitliche Schweizer Mindestlöhne abgelehnt. In letzter Zeit sind aber einige Kantone dazu übergegangen, allgemeine kantonale Mindestlöhne einzuführen. Es sind dies namentlich die Kantone Neuenburg und Jura und neustens der Kanton Tessin.

Am 21. Juli 2017 hat nun das Bundesgericht einen Entscheid im Fall einer Neuenburger Mindestlohnvorschrift gefällt. Das Bundesgericht hat entschieden: Es hat eine Beschwerde gegen diesen Neuenburger Mindestlohn abgewiesen. Es hat entschieden, dass kantonale Mindestlohnvorschriften gültig sind, auch wenn sie Gesamtarbeitsverträgen widersprechen, die allgemeinverbindlich erklärt worden sind, sofern die Mindestlohnvorschriften ausschliesslich sozialpolitischen Charakter haben. Das Bundesgericht sagt, sozialpolitischen Charakter habe eine Mindestlohnvorschrift, wenn sich die Mindestlohnvorschrift am Existenzminimum der betroffenen Arbeitnehmenden bemesse und keine wirtschaftspolitischen Hintergründe habe. Bei Prüfung des Neuenburger Mindestlohns von 20 Franken in der Stunde kam das Bundesgericht zum Schluss, dass diese Bedingung erfüllt sei und dass also die Neuenburger Norm, auch wenn sie Gesamtarbeitsverträgen widersprechen würde, gelte.

Nun hat die Kommission den Sachverhalt in Bezug auf die betroffenen Kantone geprüft. Es hat sich herausgestellt, dass der Fall Neuenburg bis heute ein Einzelfall ist, weil nur Neuenburg einen kantonalen Mindestlohn kennt, der auch in Fällen von allgemeinverbindlich erklärten Branchengesamtarbeitsverträgen gelten soll, im Zweifelsfall dann auch im Widerspruch zu diesen Verträgen. Der Kanton Jura und neu auch der Kanton Tessin, die beide auch einen allgemeinen Mindestlohn eingeführt haben, sehen das Gegenteil vor. Dort gilt der kantonale Mindestlohn nur für diejenigen Fälle, in denen kein allgemeinverbindlich erklärter Gesamtarbeitsvertrag besteht.

Rechtlich, so hat sich die Kommission informieren lassen, ist die Situation so, dass Gesamtarbeitsverträge in der Schweiz zwingendem Recht nicht widersprechen dürfen. Das ist geltendes Recht. Zwingendes Recht - nach heutigem schweizerischem Recht - kann Bundesrecht, aber auch kantonales Recht sein. Auch kantonales Recht, wenn es zuständigerweise von einem Kanton erlassen worden ist und zwingend ist, hat also eine derartige Rechtskraft, dass Gesamtarbeitsverträge ihm nicht widersprechen dürfen und dass im Zweifelsfall Gerichte dann entsprechend widersprüchliche Normen in einem Gesamtarbeitsvertrag aufheben würden.

In dem Sinne ist der heutige Geltungsbereich bezüglich des Problems der Motion Baumann nicht sehr gross. Nach Auffassung der Kommissionsmehrheit könnte er aber grösser werden, wenn vermehrt Kantone dazu übergehen, Mindestlöhne zu statuieren. Nach dem Entscheid zum Fall Neuenburg ist dies zumindest möglich. In der Literatur ist der Bundesgerichtsentscheid betreffend Neuenburg zum Teil geradezu als Einladung an die Kantone verstanden worden, den Gesamtarbeitsverträgen widersprechende Mindestlohnvorschriften zu erlassen.

Entscheidend für das Votum der Kommission - der Entscheid fiel mit 9 zu 3 Stimmen - war die Überlegung, dass Gesamtarbeitsverträge ein wichtiger Pfeiler der schweizerischen Arbeitsvertragsordnung sind. Wir haben zur Kenntnis genommen, dass die Arbeitgeberseite die Stossrichtung der Motion stützt und die Arbeitnehmerseite nicht. In dieser Situation hat sich die Kommission überlegt, dass Gesamtarbeitsverträge immer Gesamtpakete sind. Gesamtarbeitsverträge umfassen nicht nur Mindestlöhne und nicht nur Ferienregelungen oder bestimmte andere arbeitsrechtliche Normen, sondern sind eben ein Gesamtpaket, das ausgehandelt wurde und unter das die Vertragsparteien am Schluss ihre Unterschrift setzen, in Kenntnis der Gesamtheit des Pakets. Mit dem Neuenburger Entscheid können solche Pakete auseinandergebrochen werden. Das ist rechtmässig, nach schweizerischem Recht kann das gehen. Politisch gesehen beurteilt die Mehrheit der Kommission dies aber als fragwürdig und möchte deshalb, dass die Motion heute angenommen wird.

Die Kommissionsmehrheit ist sich bewusst, dass die Motion von der Formulierung her nicht vollständig lupenrein ausgearbeitet ist. Nicht ganz zu Unrecht stellt der Bundesrat ja, für den Fall einer Annahme der Motion, den Antrag auf Umwandlung in einen Prüfauftrag im Zweitrat in Aussicht. Der Erstrat kann an einer Motion, wie gesagt, keine Änderungen vornehmen. Die Kommissionsmehrheit kann sich aber durchaus vorstellen, dass der Zweitrat unter Beachtung der allgemeinen Stossrichtung der Motion Änderungen vornehmen wird; dies insbesondere im Bereich der Formulierung in der Motion, wonach "die Bestimmungen des allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrages sämtlichen Bestimmungen der Kantone vorgehen". Hier kann man sich schon die Frage stellen, ob der Casus Belli nicht einfach die Mindestlohnbestimmungen sind und ob es da nicht klüger wäre, die [PAGE 1267] Motion eben auch auf diese Mindestlohnbestimmungen zu beschränken. Das kann der Zweitrat tun, wenn er das möchte.

In diesem Sinn beantrage ich Ihnen im Namen der grossen Kommissionsmehrheit, die Motion anzunehmen.