Parmelin Guy · Bundesrat · 2020-03-12

Wortprotokoll

Le but de l'initiative est clair: interdire le financement des producteurs de matériel de guerre dans le monde. Qu'y a-t-il de prévu pour remplir cette mission?

Cette initiative prévoit une interdiction de financement pour la Banque nationale suisse, les fondations, les institutions de prévoyance publiques et professionnelles. De plus, la Confédération doit s'engager sur les plans national et international en faveur de conditions analogues applicables aux banques et aux assurances.

Si on prend l'aspect du financement, cela va de l'octroi de prêts à la détention d'actions, de fonds, en passant par des investissements dans des produits financiers structurés contenant des actions de producteurs de matériel de guerre. C'est extrêmement important d'être très précis. J'estime qu'il est nécessaire de vraiment rappeler le cadre avant que vous preniez votre décision.

Concernant les producteurs de matériel de guerre, ce sont les entreprises qui effectuent plus de cinq pour cent de leur chiffre d'affaires annuel avec la production de matériel de guerre.

Quelle appréciation faut-il faire de cette initiative? Concernant l'interdiction de financement, elle existe déjà. Je rappelle tout d'abord que dans notre législation actuelle, il y a une interdiction aux articles 8b et 8c de la loi sur le matériel de guerre. L'article 8b mentionne: "Il est interdit de financer directement le développement, la fabrication ou l'acquisition de matériels de guerre prohibés." Sous "matériels de guerre", il faut comprendre les armes biologiques, chimiques, nucléaires, les mines antipersonnel et les armes à sous-munitions.

Dans ce contexte, j'aimerais souligner que les affirmations du rapport "Don't Bank on the Bomb" ne permettent pas de tirer la conclusion que l'interdiction de financement prévue aux articles 8b et 8c de la loi sur le matériel de guerre ne fonctionne pas. Le rapport présente tout investissement dans un conglomérat, par exemple Boeing, Airbus, comme un investissement dans la production d'armes nucléaires.

Le rapport ne tient pas compte du fait que les entreprises en question fabriquent également des produits civils, par exemple des avions commerciaux dans ce cas précis, à grande échelle.

Pour cette raison, il est faux d'arguer que l'interdiction de financement qui existe actuellement dans la loi sur le matériel de guerre est trop faible. L'interdiction de financement existante n'a précisément pas pour but d'interdire sans discernement tout investissement dans un conglomérat tel Airbus. En cas d'acceptation de l'initiative, cela signifierait que la branche civile de ces sociétés ne serait plus financée depuis la Suisse. Le Conseil fédéral et le Parlement ont déjà discuté de cet aspect de la question, la dernière fois en 2016, dans le cadre du traitement de la motion 14.3253. Là aussi, à l'époque, il a été décidé de s'en tenir à la solution existante, parce que l'interdiction de financement dans la loi sur le matériel de guerre atteint son but.

Deuxièmement, l'initiative serait nuisible. La Banque nationale suisse, les fondations, les caisses de pension et les fonds de compensation AVS/AI/APG devraient garantir qu'ils n'investissent pas dans des fonds comportant des participations dans des entreprises produisant du matériel de guerre. Il faut prendre en compte le fait que, à part les producteurs de matériel de guerre typiques, comme Lockheed Martin, Thales ou Ruag, il existe aussi des entreprises qui sont moins connues pour la production de matériel de guerre, comme Airbus, Rolls-Royce, ainsi que des PME suisses comme Mecaplex AG, Schaublin SA ou Mb-Microtec AG, pour n'en citer que quelques-unes.

En France, par exemple, il y a plus de 4000 entreprises qui font partie de la chaîne de valeur de biens militaires, parmi lesquelles des petites et moyennes entreprises. En Suisse, deux grandes entreprises d'armement comptent déjà presque 3000 sous-traitants, qui ne sont pratiquement jamais perçus par le public comme des producteurs de matériel de guerre.

En outre, il y a probablement beaucoup d'autres PME qui sont concernées par l'initiative en raison du seuil de cinq pour cent du chiffre d'affaires.

Comme un portefeuille de placements d'ampleur mondiale peut comprendre des parts de plusieurs milliers de sociétés, il ne serait guère possible d'identifier tous les producteurs de matériel de guerre en engageant des moyens raisonnables. Cette situation serait associée à un risque considérablement accru en matière de placements. Les caisses et fonds de pension visés devraient abandonner leur stratégie actuelle de placement dans des fonds indiciels bien diversifiés et bon marché.

De plus, la charge administrative serait nettement plus élevée et cela ferait exploser les coûts. Les fonds de pension devraient investir dans des titres individuels. Or, il est extrêmement coûteux d'identifier les producteurs de matériel de guerre, mais c'est seulement par ce biais que les producteurs pourraient être exclus de manière conséquente. Et c'est extrêmement difficile, puisque la valeur seuil de cinq pour cent spécifiée par les initiants est dynamique. Qu'est-ce que cela signifie en pratique? En pratique, cela signifie qu'une petite ou moyenne entreprise qui reçoit une commande de l'industrie d'armement devient un producteur de matériel de guerre. Mais elle ne le sera peut-être plus l'année suivante.

Un manque de possibilité de diversifier les placements a pour conséquences des risques, des charges supplémentaires pour la prévoyance publique et professionnelle, laquelle - vous le savez - est déjà confrontée à d'énormes défis liés à la démographie ainsi qu'au niveau des taux d'intérêt.

Venons-en maintenant aux conséquences négatives pour le marché financier suisse. La capacité d'investir passivement dans des fonds doit être maintenue. Ils sont bon marché - je l'ai déjà dit -, ils offrent de bonnes valeurs de rendement, et, de plus, le risque de placement est ainsi largement diversifié. La Banque nationale suisse, les fondations et les caisses de pension profitent de la réglementation actuelle, et l'initiative rendrait plus coûteux et plus difficile les investissements.

L'ensemble de la place financière suisse est également concernée par cette initiative. Même si l'initiative prévoit une mise en oeuvre flexible, l'objectif d'appliquer l'interdiction demeure. Les placements dans des fonds et des produits structurés font cependant partie du coeur de métier des banques [PAGE 322] et des compagnies d'assurances. L'initiative demande au Conseil fédéral de formuler des conditions analogues pour les banques, ce qui pourrait les obliger à adapter leurs activités, ou à délocaliser leurs activités d'investissement à l'étranger.

Concernant les conséquences pour l'industrie suisse, elles seraient aussi négatives. En raison de la très faible limite de cinq pour cent pour la classification en tant que producteur de matériel de guerre, de nombreuses entreprises seraient également touchées en cas d'acceptation de l'initiative, par exemple celles qui ne produisent ou ne transforment que des pièces ou des assemblages individuels de matériel de guerre. Ces dernières fournissent souvent des entreprises d'armement connues comme RUAG, Rheinmetall ou Mowag, par exemple.

Selon la faîtière Swissmem, l'entreprise Mowag à Kreuzlingen, une entreprise d'armement qui produit des véhicules militaires, a une collaboration avec plus de 1900 fournisseurs et sous-traitants suisses. Dans ce contexte, et compte tenu du fait que les chaînes de valeur modernes sont extrêmement diversifiées, un nombre important d'entreprises de l'industrie MEM, et surtout des PME, est susceptible d'être touché par l'application de l'initiative.

En plus, il existe également un nombre important d'entreprises, que vous connaissez, du domaine civil, comme Glas Trösch, respectivement Mecaplex - je l'ai déjà mentionnée -, Constellium ou Franke, qui produisent également des éléments classifiés comme matériel de guerre. Ce sont par exemple des vitres ou des pièces de moteur pour des avions militaires. Ces entreprises pourraient aussi être exclues du financement par les banques suisses, puisque l'initiative charge le Conseil fédéral de formuler des conditions analogues pour tout le secteur financier. Cela aurait donc pour conséquence qu'elles devraient se procurer leur financement à des conditions moins avantageuses à l'étranger, ce qui aggraverait encore les difficultés et les problèmes du secteur. L'interdiction - cela a été dit par plusieurs d'entre vous - aurait donc aussi des conséquences sur notre politique de sécurité.

Concernant l'indépendance de la Banque nationale suisse, là aussi plusieurs d'entre vous ont mis en garde sur le sujet. Il faut rappeler que la politique de placement de notre Banque nationale est placée sous le signe de la primauté de la politique monétaire. Les placements en actions contribuent au maintien de la valeur réelle des réserves de change; ils sont conçus dans une perspective à long terme et comme étant aussi neutres que possible.

La restriction des placements visée par l'initiative pourrait aussi constituer un précédent qui serait susceptible d'amener d'autres restrictions de financement dans d'autres secteurs; songez à l'énergie, à l'eau, aux denrées alimentaires par exemple. Par conséquent, le monde des placements serait de plus en plus limité, et c'est extrêmement délicat d'un point de vue de diversification, car avec un risque de placements limités ou restreints, vous augmentez le risque. Encore plus important: en interdisant ce type de financement, vous touchez quand même à l'indépendance de la Banque nationale suisse.

Quels seraient les effets de l'initiative? Non seulement tous les effets négatifs que je viens de vous citer sont importants et susceptibles par eux-mêmes d'inciter au rejet de cette initiative, mais les effets concrets de l'initiative seraient également nuls. Interdire de financer les producteurs de matériel de guerre à l'échelle internationale n'est tout simplement pas réaliste. La volonté d'un tel projet ne s'est manifestée ni aux Nations Unies, ni au sein des autres instances internationales. Si vous prenez certains pays, comme la Suède, ou des pays voisins, comme l'Allemagne ou la France, qui ont aussi des secteurs d'armement importants, aucun de ces Etats ne s'est avancé sur cette question. Par ailleurs, imposer une interdiction de financer en Suisse n'aurait aucun impact sur l'offre et la demande de matériel de guerre dans le monde, vu l'influence extrêmement restreinte de notre pays.

En conclusion, les objectifs de l'initiative sont déjà ceux de la Suisse, notamment la promotion de la paix, la lutte contre les causes des migrations forcées, etc. Pour cela, notre pays s'engage déjà dans la promotion de la paix par le biais de notre politique de médiation, de notre politique de bons offices. Il y a des contrôles extrêmement stricts à l'exportation, ce qui signifie que les conflits ne sont au moins pas menés avec des armes suisses. L'initiative, pour les points principaux suivants, doit être rejetée.

Premièrement, l'interdiction de financement - j'ai développé ce point au début de mon intervention -, est un objectif qui est déjà rempli. Toute personne qui promeut délibérément un programme d'armement nucléaire, biologique, chimique ainsi que des mines antipersonnel et des armes à sous-munitions avec des investissements directs est punie.

Deuxièmement, la Suisse devrait supporter des conséquences économiques négatives: j'ai parlé de la prévoyance publique, des caisses de pension, de la Banque nationale, mais aussi de l'industrie et de la place financière. Or, je viens de vous le dire, les effets positifs concrets seraient nuls.

Permettez-moi, avant de terminer, de donner quelques réponses globales à différentes questions qui sont ressorties de la discussion d'hier. On peut se demander quelles sont les différences par rapport à l'interdiction de financement déjà existante. L'interdiction existante, elle se trouve aux articles 8b et 8c de la loi fédérale sur le matériel de guerre. Je le répète, c'est important, puisqu'il y a une nuance: la loi interdit de financer "le développement, la fabrication ou l'acquisition de matériels de guerre prohibés" en Suisse. Sont visées les armes ABC - atomiques, biologiques et chimiques -, les mines antipersonnel et les armes à sous-munitions.

La loi interdit aussi bien le financement direct que le financement indirect du développement, de la fabrication et de l'acquisition de ces armes. Quand on parle de financement direct, il s'agit de l'octroi direct de crédits, de prêts, de dons et d'avantages financiers comparables, afin de payer ou d'avancer des frais et dépenses. Le financement indirect est aussi interdit actuellement s'il vise à contourner l'interdiction du financement direct. Qu'entend-on par "financement indirect"? On entend la participation dans des sociétés qui développent, produisent ou acquièrent du matériel de guerre interdit, ainsi que l'achat d'obligations ou de produits de placement émis par ces sociétés.

La présente initiative vise deux choses: interdire le financement direct et indirect de façon égale. Mais elle englobe également le matériel de guerre non interdit, ce qu'on appelle les armes conventionnelles. C'est-à-dire qu'elle vise aussi les producteurs légaux de matériel de guerre. De ce fait, le champ d'application propre à l'initiative est beaucoup plus vaste que l'interdiction existante, d'où ses conséquences beaucoup plus importantes.

A titre d'information, le SECO s'est basé sur l'édition 2015 du rapport intitulé "Don't Bank on the Bomb: A Global Report on the Financing of Nuclear Weapons Producers" pour examiner la mise en oeuvre de l'interdiction de financement. Il a ainsi contrôlé toutes les banques et toutes les succursales bancaires suisses citées dans le rapport, sur la base d'un programme élaboré avec l'aide d'experts indépendants. Le contrôle s'est terminé en 2018 et il a révélé que toutes les banques auditées disposent de règles de conformité efficaces, qui contribuent à garantir le respect des interdictions de financement telles qu'elles sont prévues aux articles 8b et 8c de la loi fédérale sur le matériel de guerre. Les infractions aux interdictions de financement citées dans ces articles de loi - il faut le rappeler - sont passibles d'une peine privative de liberté ou d'une peine pécuniaire, conformément à l'article 35b de la loi sur le matériel de guerre. Aucune procédure pénale n'a été enregistrée jusqu'ici en relation avec cet article de loi.

La deuxième question qu'on peut se poser, et que certains se sont posée, est que si de nombreux fonds de pension excluent déjà l'armement, la mise en oeuvre ne devrait-elle pas être possible après tout? C'est juste, Mesdames et Messieurs, de nombreux fonds de pension n'investissent plus, aujourd'hui, dans les producteurs de matériel de guerre prohibé, comme les armes à sous-munitions ou les mines antipersonnel. Mais ces producteurs peuvent être facilement identifiés et exclus, car il existe de nombreux fournisseurs qui tiennent des listes précises de ce type d'entreprises. Cependant, il [PAGE 323] n'est pas possible d'identifier tous les producteurs de matériel de guerre, car il n'existe pas de telle liste. A cause du seuil de cinq pour cent prévu par l'initiative, de telles listes sont pratiquement infaisables.

Un point important: ces exclusions sont volontaires et sont décidées par les entreprises elles-mêmes. Une interdiction constitutionnelle constituerait tout de même une atteinte majeure à la liberté financière. On voit que, souvent, du côté des initiants, on fait un amalgame entre les investissements dans du matériel de guerre prohibé et non prohibé.

Hier, le cas du fonds d'Etat norvégien a été cité. Ce fonds a déterminé une liste de 170 entreprises interdites de financement. Dans ce cas, c'est beaucoup plus simple: une liste a été établie, indiquant ce qui est interdit. C'est totalement différent d'un seuil de cinq pour cent ayant pour conséquence qu'une petite PME, par exemple pendant l'année 2020, parce qu'elle a fourni une pièce de rechange, est déterminée comme productrice de matériel de guerre, mais plus l'année d'après. C'est pratiquement impossible de faire les contrôles.

Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral vous invite à recommander le rejet de l'initiative sans y opposer de contre-projet.