Minder Thomas · Ständerat · 2020-06-03

Wortprotokoll

Wenn Sie das Bundesamt für Justiz fragen, ob der Entwurf eines neuen Bundesgesetzes auf die Einheit der Materie überprüft wird, so wird es dies bejahen. [PAGE 339] Das Bundesamt für Justiz legt uns kein neues Gesetz vor, das die Einheit der Materie verletzt. In der Kommissionsberatung ist die Haltung des Bundesamtes für Justiz ein Dauerthema, ein Dauerbegleiter mit viel Gewicht. Hier interessiert uns die Haltung des Bundesamtes für Justiz aber offenbar nicht. Dies ist umso erstaunlicher, als im Ständerat einerseits bekanntlich viele Juristen einsitzen und der Rat andererseits oftmals und gerne als Chambre de Réflexion bezeichnet wird. Das nunmehr ablehnende Abstimmungsresultat der SPK-S zu dieser Initiative zeigt indessen, dass die Juristen für einmal mehr Freude am politischen Kuhhandel als an einer juristisch sauberen Gesetzgebung haben. Man will sich die politische Kompromissbereitschaft, die Kreativität nicht nehmen lassen, man will den Kuhhandel tolerieren, man will sich die Möglichkeit, den politischen Gegner ins Boot holen zu können, nicht nehmen lassen. Die Einheit der Materie limitiere die Flexibilität des Parlamentes, Lösungen zu finden, heisst es. In vielen Fällen, bei vielen Vorlagen strotzt die Schweizer Gesetzgebung geradezu vor Pingeligkeit und Genauigkeit, man regelt sogar den Millimeter. Das Endprodukt muss jedoch keine Prüfung durchlaufen, man könnte auch sagen: keine Endkontrolle.

Diese Grundhaltung ist wirklich eigenartig. Wenn uns der Bundesrat ein Gesetz präsentiert, egal, ob es von uns bestellt oder vom Bundesrat selber initiiert worden ist, so berücksichtigt der Bundesrat immer die Einheit der Materie. Im "Leitfaden für die Ausarbeitung von Erlassen des Bundes", herausgegeben vom Bundesamt für Justiz, finden Sie auf Seite 154[NB]f. im Kapitel "Erlassgestaltung" auch die Anforderung "Wahrung der Einheit der Materie". Das Bundesamt für Justiz schreibt dort vor: "Der Gesetzgeber hat einen relativ grossen Spielraum bei der Aufteilung des Rechtsstoffs auf verschiedene Erlasse." Bei der Frage, ob eine Regelungsmaterie auf einen oder auf mehrere Erlasse aufzuteilen sei, seien Zweckmässigkeitserwägungen anzustellen. "Zu beachten ist aber, dass solche Zusammenfassungen und Aufteilungen mit Blick auf den Grundsatz der freien Willensbildung und unverfälschten Stimmabgabe nicht willkürlich, also nicht nach sachfremden Kriterien, vorgenommen werden dürfen. Die Stimmberechtigten dürfen (im Fall eines fakultativen Referendums) nicht gezwungen werden, mit einer einzigen Frage zu verschiedenen Regelungen Stellung zu nehmen, die sachlich nicht voneinander abhängig sind."

Zwischenfazit: Alle Erlassentwürfe, die wir erhalten, werden auf die Einheit der Materie überprüft. Diese Vorgabe, diese Regelung macht jedoch, vor allem im Hinblick auf eine etwaige spätere Volksabstimmung, wenig Sinn, wenn sie später vom Parlament beliebig ignoriert werden könnte. Mit der Staf, wir haben es angetönt, hat das Parlament dem Volk aber just ein solches Produkt präsentiert: Die Unternehmensbesteuerung und die Sozialpolitik wurden verheiratet. Der "Tages-Anzeiger" titelte damals: "Staatspolitischer Blödsinn oder Kunstwerk?" Und weil man in der WAK in Sachen Einheit der Materie ein schlechtes Gewissen hatte, hat man noch schnell im letzten Moment ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz eingeholt und vor dem Urnengang noch den Titel der Vorlage geändert. Das Bundesamt für Justiz hat uns in der Kommission erklärt, man habe so kurz vor dem Urnengang die Vorlage nicht mehr mit einem Negativentscheid gefährden wollen. Das Bundesamt für Justiz weiss sehr wohl, dass die Einheit der Materie bei der Staf verletzt worden ist. Aus politischen Gründen durfte es dies aber zu diesem späten Zeitpunkt nicht mehr sagen.

Dieser Akt hat in der Öffentlichkeit heftige Kritik ausgelöst. 26 Kantonsparlamente, 476 Gemeindeparlamente, über 1500 Gemeindeversammlungen, also alle über 2000 Legislativen in der Schweiz müssen bei ihren Vorlagen und Abstimmungen stets die Einheit der Materie respektieren. Unsere Milizgemeinderäte, unsere "Hobby-Einwohnerräte", möchte ich sagen, und die Bürgerinnen und Bürger an den Gemeindeversammlungen schaffen das und respektieren das. Doch gerade für uns Profis, die Vorbilder in der Bundesversammlung, soll dieses Prinzip der Einheit der Materie nicht gelten. Bei Volksinitiativen - auch das haben wir gehört, wir wissen das - verlangt sogar die Verfassung, die Einheit der Materie sei einzuhalten, ansonsten die Volksinitiative für ungültig zu erklären sei. Doch auch für Änderungen der Bundesverfassung, also obligatorische Referenden, ist dieses Erfordernis festgeschrieben. Für die Gültigkeit einer Volksinitiative gilt der Ansatz der Einheit der Materie, doch für ein Bundesgesetz soll er nicht gelten. Man kann es auch anders formulieren: Wenn das Volk legiferiert, dann gilt die Einheit der Materie, sowohl auf Verfassungsstufe wie auch auf Gemeindeebene. Wenn wir aber auf Bundesebene legiferieren, soll diese Einheit der Materie nicht gelten - wahrlich ein seltsames staatspolitisches Verständnis.

Der Lösungsansatz ist einfach. Man kann die Vorlage, welche die Einheit der Materie gegebenenfalls verletzt, splitten; wir splitten immer wieder. In der Kommission wurde vorgebracht, man müsse die Einheit der Materie manchmal verletzen, um Kompromisse schliessen zu können. Wir können und dürfen so viele Kompromisse schliessen, wie wir wollen, aber bitte innerhalb einer austarierten Vorlage und innerhalb eines selben Sachbereiches, indem bei einem Artikel einmal auf die eine Seite, beim nächsten Mal auf die andere Seite nachgegeben wird, aber nicht, indem wir zum Beispiel den Kauf von Kampfjets mit der Entwicklungshilfe koppeln. Jede Gemeindebehörde könnte ebenso gut behaupten, die Sanierung des Dorfbachs und der Kauf eines neuen Feuerwehrautos seien nur mit einem Kompromiss zustande gekommen, und es habe beides mit Wasser zu tun. Nie würden die Stimmbürger dieser Gemeinde einer solchen Kombiabstimmung zustimmen, und die Gerichte übrigens auch nicht, denn auf der unteren Ebene sind solche Vorlagen, wie Sie wissen, mittels Abstimmungsbeschwerde anfechtbar, wenn sie die Abstimmungsfreiheit verletzen.

Der politische Kuhhandel über die unterschiedlichsten Bereiche hinweg soll möglich sein, doch die Vorlagen müssen gesplittet werden, damit der Souverän unverfälscht seinen Willen äussern kann, wenn das Referendum ergriffen wird. So steht es in Artikel 34 Absatz 2 unserer Bundesverfassung. Die unverfälschte Stimmabgabe muss für den Bürger jederzeit garantiert sein.