Hegglin Peter · Ständerat · 2020-06-04

Wortprotokoll

An der ausserordentlichen Session vom 4. bis 6. Mai 2020 genehmigten Sie im Rahmen des Nachtrags I zum Voranschlag 2020 - historisch einmalig - 16 Milliarden Voranschlags- und 42 Milliarden Verpflichtungskredite, total rund 58 Milliarden Franken. Bereits damals war absehbar, dass die Kredite nicht ausreichen würden und der Bundesrat mit einem weiteren Nachtrag an die Räte gelangen würde. Am 20. Mai verabschiedete der Bundesrat dann einen weiteren Nachtrag zum Voranschlag in der Form einer Sonderbotschaft über den Nachtrag IIa. Der Bundesrat beantragt weitere elf Nachtragskredite im Umfang von 14,9 Milliarden Franken, zwei Verpflichtungskredite im Umfang von 307 Millionen sowie einen Zahlungsrahmen in der Höhe von 7 Millionen.

Ihre Finanzkommission beriet die Kreditbegehren am 29. Mai in Anwesenheit der Vorsteherinnen des VBS und des UVEK, der Vorsteher des EDA und des WBF und des Direktors der Eidgenössischen Finanzverwaltung. Schreiben und Mitberichte der SiK, der SGK, der APK und der WAK empfahlen uns, die Kredite zu unterstützen.

Wenn Sie diesen Nachträgen zustimmen, bewilligen Sie dieses Jahr insgesamt zusätzliche Mittel von 73 Milliarden und verdoppeln damit fast den im letzten Herbst beschlossenen Voranschlag 2020 von 75 Milliarden Franken. Anders gesagt: Wir geben in diesem Jahr das Doppelte dessen aus, was für ein ausgeglichenes Budget üblich wäre. Einschränkend erwähnen möchte ich, dass 43 Milliarden Franken davon als rückzahlbare Darlehen zu verstehen sind und einzelne Kredite, wie die Kredite für die EO, nicht ausgeschöpft werden dürften.

Aufgrund guter Budgetdisziplin und solider Jahresabschlüsse in den vergangenen Jahren können wir diese Ausgaben ausnahmsweise verantworten. Es ist aber alles daranzusetzen, dass die Lockerungen nun greifen, sich die wirtschaftliche Situation rasch verbessert und die staatlichen Stützungsmassnahmen reduziert werden können. Der Bundesrat ist zudem aufgefordert, zur Verhinderung eines zweiten Lockdowns entsprechende Vorkehrungen gemäss bestehenden Pandemieplänen und Erfahrungen aus der aktuellen Krise zu treffen, dies zusammen mit den Kantonen. Ein zweiter Lockdown im Herbst oder Winter im selben Ausmass wie jetzt würde unseren Staatshaushalt arg in Schieflage bringen und wäre aus finanzpolitischer Optik nicht zu verantworten.

Eintreten auf den Nachtrag ist gemäss Artikel 74 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes obligatorisch. Die Finanzkommission ist dementsprechend ohne anderslautenden Antrag darauf eingetreten. Unsere Kommission beantragt nur eine Änderung gegenüber dem Entwurf des Bundesrates und folgt damit mit einer Ausnahme auch den Beschlüssen unseres Schwesterrates. In der Gesamtabstimmung genehmigte sie die Nachträge mit 8 zu 0 Stimmen bei 1 Enthaltung.

Daraus jetzt zu schliessen, die Finanzkommission hätte die Kredite nur leichtfertig und nicht umfassend geprüft, würde zu kurz greifen. Unsere Kommission befasste sich neben den beantragten Krediten auch mit den längerfristigen finanzpolitischen Auswirkungen der Corona-Krise. Dazu lag ihr unter anderem ein Bericht des Bundesrates vom 20. Mai zu den wirtschaftlichen und finanzpolitischen Auswirkungen vor. [PAGE 345] Einbezogen wurden im Bericht auch Überlegungen zu steuerlichen Massnahmen oder zu Auswirkungen auf die Landwirtschaft. Darin geht der Bundesrat von einer hohen Neuverschuldung des Bundes im Jahre 2020 im Umfang von 40 Milliarden Franken aus. Darin eingeschlossen sind die von uns schon beschlossenen und heute zu beschliessenden ausserordentlichen Ausgaben, aber auch ein Defizit wegen konjunkturbedingt tieferer Steuereinnahmen. Im ordentlichen Haushalt dürfte dieses Jahr ein Defizit von 6 Milliarden Franken resultieren. Die Expertengruppe des Bundes erwartet für das aktuelle Jahr einen Konjunktureinbruch von 6,7 Prozent, einen Einbruch so stark wie seit 1974 nicht mehr.

Das Coronavirus hat die Schweizer Wirtschaft sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite wie ein Schock getroffen. Der Konjunkturhimmel dürfte sich nur allmählich aufhellen und ist nicht nur von in-, sondern auch von ausländischen Massnahmen und Lockerungen abhängig. Eine Erholung dürfte demzufolge eher mittelfristig einsetzen und sollte im Inland nicht durch von der Schuldenbremse verursachte Sparmassnahmen abgewürgt werden. Gemäss geltendem Finanzhaushaltgesetz müssen ausserordentliche Ausgaben auf das Amortisationskonto gebucht und innert sechs Jahren über die ordentliche Staatsrechnung amortisiert werden. Diese Frist kann durch das Parlament verlängert werden. Diese restriktive Regelung wollen wir überdenken. Aus diesem Grund werden wir uns in der Kommission, aber auch im Rat intensiv und vertieft mit dem Abbau der neu geschaffenen Schulden befassen müssen. Unsere Kommission hat bereits an der vorletzten Sitzung das Finanzdepartement mit der Erarbeitung einer umfassenden Auslegeordnung zu allen möglichen Varianten beauftragt.

Unserer Kommission lag ein Antrag vor für eine Kommissionsmotion, die gleich lautet wie jene, die die FK-N ausgearbeitet hat. Mit dieser wird der Bundesrat beauftragt, die ausserordentlichen Ausgaben in Zusammenhang mit Covid-19 nicht auf das Amortisationskonto der Schuldenbremse zu buchen. Dieser Antrag war der Kommission zu eng gefasst. Sie erwartet aber vom Bundesrat, dass er diese Überlegungen in die umfassende Auslegeordnung zur Abwicklung der Covid-Ausgaben aufnimmt und abhandelt.

Intensiv diskutierten wir auch eine mögliche zusätzliche Beteiligung der Nationalbank an den Ausgaben der Covid-Krise, sahen aber von einem konkreten Antrag ab. Die Nationalbank hat nämlich zwei Aufgaben: Das eine ist die Gewährleistung der Preisstabilität, das andere ist der Beitrag zur Konjunkturstabilisierung. Die Instrumente, die zur Konjunkturstabilisierung zur Verfügung stehen, sind sehr umfangreich, sehen die Möglichkeit der direkten Staatsfinanzierung aber nicht vor. Würden Gelder der Nationalbank zur Finanzierung der Kurzarbeit eingesetzt werden, wäre dies eine direkte Staatsfinanzierung.

Weiter dürfte eine solche Massnahme auch die Verfassung tangieren und die Kantone auf den Plan rufen, stünden dann doch weniger Mittel für die Gewinnverwendung zur Verfügung. Gemäss den einschlägigen Verfassungsbestimmungen haben die Kantone ja Anrecht auf zwei Drittel und der Bund auf einen Drittel des Reingewinns der Nationalbank. Die Verwendung der ordentlichen Gewinnausschüttung der Nationalbank zum Schuldenabbau würde uns auch nicht weiterhelfen, müssten doch die fehlenden Mittel in der Jahresrechnung entweder kompensiert oder eingespart werden.

Die Finanzkommission erwartet von der Verwaltung, dass möglichst alle denkbaren Finanzierungsmöglichkeiten aufgenommen, analysiert und in der zu erstellenden Auslegeordnung bewertet werden, auch wenn sie schlussendlich möglicherweise verworfen werden - für ein Gesamtbild braucht es das. Dieser Bericht soll bis zum finanzpolitischen Seminar der Kommissionen beider Räte am 29./30. Juni in Zug vorliegen. An diesem Seminar wollen sich die beiden Finanzkommissionen vertieft mit den wirtschaftlichen sowie mit den geld- und finanzpolitischen Auswirkungen der Corona-Krise befassen. Der Bericht ist dann auch Grundlage für die weitere Behandlung des Finanzhaushaltgesetzes, welches aktuell in unserer Kommission in Beratung ist. Diese Beratungen sollen im Sommer und Herbst erfolgen, und anschliessend soll das Geschäft in unserem Rat traktandiert werden.

Erlauben Sie mir noch einen Blick in die Jahre 2022 bis 2024. Aktuell ist es zwar schwierig abzuschätzen, wie sich die Corona-Krise auf das wirtschaftliche Potenzial der Schweiz auswirken wird. Sofern ein tieferes Niveau der Wirtschaftsleistung resultiert, ist auch mit tieferen Steuereinnahmen zu rechnen. In einem solchen Fall muss das Ausgabenniveau an das dauerhaft tiefere Niveau der Einnahmen angepasst werden. Die Höhe des Anpassungsbedarfs ist heute noch unklar, der Bundesrat und auch wir müssen aber darauf achten, dass der Anpassungsprozess konjunkturverträglich sein wird.

In finanzpolitischer Hinsicht stehen also schwierige Jahre an. So geht der Bundesrat in seinem Bericht vom 20. Mai zum Beispiel davon aus, dass das Ausgabenniveau, das er mit den Botschaften zu den mehrjährigen Finanzbeschlüssen beantragt hatte, nicht finanzierbar sein wird. Ihre Finanzkommission hatte in den entsprechenden Mitberichten an die Sachkommissionen keine Kürzungen dieser mehrjährigen Verpflichtungskredite beantragt, weil sie damals noch keine verlässlichen Unterlagen hatte. Solche liegen aber auch heute noch nicht vor. Wir hatten auch den Bericht nicht, aus dem ich soeben zitiert habe. Wenn selbst der Bundesrat heute ihre Finanzierbarkeit bezweifelt, sollten wir diese Finanzbeschlüsse nicht noch anreichern, sondern beim Beschliessen von neuen staatlichen Aufgaben, gerade von gebundenen Ausgaben, äusserst zurückhaltend sein. Wir ersparen uns damit in naher Zukunft Sparprogramme.

Erlauben Sie mir noch, Ihnen den Stand vom vergangenen Freitag zu den eingegangenen Verpflichtungen bei den Solidarbürgschaftskrediten mitzuteilen. Diese Massnahme ist mit 40 Milliarden Franken dotiert. Sie ist die substanziellste Massnahme zur Covid-19-Bekämpfung. Es wurden 124[NB]000 Bürgschaften mit durchschnittlich 108[NB]000 Franken beantragt. Das ergibt bei den kleineren Krediten bis 500[NB]000 Franken einen Betrag von 13,4 Milliarden. Bei den Krediten über 500[NB]000 Franken wurden 514 Bürgschaften gewährt. Das ergibt einen Betrag von 1,3 Milliarden. Total sind es etwa 15 Milliarden; diese Angaben verändern sich aber laufend. Eingaben sind noch bis Ende Juli möglich.

Das Instrument scheint sich insgesamt zu bewähren. Meldungen über Verfehlungen wird nachgegangen. Solche werden dann sicher auch geahndet. Kontrollen zur Missbrauchsbekämpfung sind implementiert. Gemäss Aussagen der Verwaltung sind aber die Missbräuche eher unbedeutend.

Ich komme zu den Nachträgen. Der gewichtigste ist der Nachtragskredit zugunsten der Arbeitslosenversicherung in der Grössenordnung von 14,2 Milliarden Franken. Dieser ist notwendig, damit der Fonds der Arbeitslosenversicherung Ende Jahr nicht die Schuldenobergrenze von 8 Milliarden Franken erreicht. Würde er 8 Milliarden erreichen, was 2,5 Prozent der Lohnsumme der Beitragspflichtigen entspricht, müsste der Bundesrat von sich aus die Lohnbeiträge um höchstens 0,3 Prozentpunkte erhöhen und eine Revision des AVIG vorschlagen. Dann hätten wir gleichzeitig drei Sozialversicherungswerke in Revision: die AHV, die zweite Säule und die Arbeitslosenversicherung. Die Lohnbeiträge müssten in einer Zeit erhöht werden, in der vermutlich im Zuge der AHV-Revision auch die Mehrwertsteuer erhöht werden muss. Damit bestünde die Gefahr, dass wir am Ende dieser Corona-Krise die konjunkturelle Erholung ausbremsen würden.

Zusammen mit den bereits im Nachtrag I bewilligten 6 Milliarden Franken belaufen sich die ausserordentlichen Beiträge des Bundes für die Arbeitslosenversicherung auf 20,2 Milliarden. Die hohe Belastung der Arbeitslosenversicherung ist vor allem auf die ausgeweitete Kurzarbeitsentschädigung zurückzuführen, welche die Stellenerhaltung zum Ziel hat. Aktuell gibt es 1,9 Millionen Kurzarbeitsmeldungen, 37 Prozent der erwerbstätigen Bevölkerung sind angemeldet. Die Arbeitslosenversicherung hat aber auch die Kosten der Arbeitslosen zu tragen. Aktuell ist von einer Quote von 3,9 Prozent auszugehen, welche nächstes Jahr auf 4,1 Prozent ansteigen dürfte, was etwa 190[NB]000 bis 200[NB]000 Arbeitslosen entspricht. In einem normalen Jahr halten sich die Einnahmen und Ausgaben der Arbeitslosenversicherung mit etwa 8 Milliarden Franken die Waage.

Die Rechtsgrundlage für den ersten Kredit von 6 Milliarden Franken fand sich in der Notverordnung des Bundesrates [PAGE 346] vom 16. März. Schon die SGK-S, aber auch unsere Kommission erachtet es als nicht opportun, diesen neuerlichen Kredit wieder mit dieser Notverordnung zu begründen. Einerseits läuft die Notverordnung Ende August aus, andererseits soll der gewährte Kredit nach Bedarf in Tranchen bis Ende Jahr, also nach Ablauf der Notverordnung, überwiesen werden.

Der Bundesrat ist aus diesen Gründen gehalten, eine neue gesetzliche Grundlage zu schaffen. Die SGK-S verlangte gar eine dringliche Gesetzesreform in dieser Session. Dies ist nach Aussage des Bundesrates terminlich nicht möglich. Eine neue Gesetzesgrundlage sollte, wenn immer möglich, ein Vernehmlassungsverfahren, wenn auch ein verkürztes, durchlaufen.

Die finanziellen Mittel der Arbeitslosenversicherung reichen vorderhand auch aus. Liquidität kann sie sich kurzfristig auch bei der Bundestresorerie beschaffen. Wenn der Beschluss der Räte bis Ende September vorliegt, kann die Arbeitslosenversicherung abschätzen, ob sie Ende Jahr unterhalb der 8-Milliarden-Grenze zu liegen kommt und nicht zu den genannten Sanierungsmassnahmen greifen muss. Sollten wider Erwarten unsere Räte in der Herbstsession diese gesetzliche Grundlage nicht schaffen und könnte der Bundesbeitrag nicht überwiesen werden - was wir nicht hoffen -, hätte die Arbeitslosenversicherung noch genügend Vorlaufzeit, um die notwendigen Sanierungsmassnahmen einzuleiten.

Die Kommission unterstützt den Antrag des Bundesrates einstimmig.

Weitere grössere Nachtragskredite entfallen zum einen auf die Entwicklungshilfe mit 307 Millionen Franken, den Bereich Sport mit 225 Millionen Franken und die Impfstoffbeschaffung mit 100 Millionen Franken. Dazu kommen ein Beitrag an den Internationalen Währungsfonds von 25 Millionen Franken, Ausfallentschädigungen im Kulturbereich, ein Ausbau der Presseförderung sowie 7 Millionen Franken, um Wein vom Markt zu nehmen.

Die Kommission folgt in allen Positionen dem Bundesrat und unterstützt die Kredite. Ich möchte diese kurz begründen und werde dann in der Detailberatung das Wort nicht mehr verlangen, weil ja keine oder nur wenige Differenzen bestehen.

Am 26. März rief das Internationale Komitee vom Roten Kreuz mit seinem Covid-19-Nothilfeappell dazu auf, in den bestehenden Konflikt- und Gewaltsituationen noch vermehrt Hilfe zu leisten. Vor dem Hintergrund der erheblichen humanitären Bedürfnisse aufgrund der Pandemie soll dem IKRK deshalb ein zinsloses Darlehen von maximal 200 Millionen Franken gewährt werden. Mit dem beantragten Nachtragskredit von 50,5 Millionen Franken sollen die Appelle der internationalen Rotkreuz- und Rothalbmondbewegung sowie der Vereinten Nationen unterstützt und soll ausserdem Ländern direkt geholfen werden, die von Covid-19 besonders betroffen sind. Der Mehrbedarf wird teilweise im Globalbudget des EDA kompensiert.

Mit 30 Millionen Franken sollen zusätzliche Beiträge für die Impfallianz Gavi, für die Weltgesundheitsorganisation sowie für die Entwicklung und Bereitstellung von Diagnostika geleistet werden. Im gleichen Zusammenhang sind auch die Massnahmen im EFD zu sehen. Im Rahmen der Schweizer Beteiligung mit insgesamt 400 Millionen Franken an internationalen Bemühungen zur Bewältigung der Corona-Pandemie werden 25 Millionen Franken für einen Beitrag an den Katastrophenfonds des IWF beantragt.

Zu diesen Geschäften lagen der Finanzkommission diverse Anträge vor. Verlangt wurde unter anderem eine Kompensation im Budget der internationalen Zusammenarbeit, die Anpassung des Darlehens an das Zinsumfeld oder die Streichung des Kredits im Staatssekretariat für internationale Finanzfragen. Diese Anträge wurden in unserer Kommission alle mit 10 zu 1 Stimmen abgelehnt. Die Finanzkommission folgt mit ihren Beschlüssen auch dem Mitbericht unserer Aussenpolitischen Kommission, die der Finanzkommission mitgeteilt hat, dass sie die Kredite grossmehrheitlich befürwortet hat.

Die Ausfallentschädigungen im Kulturbereich sollen angesichts der bis Ende August verbotenen Grossveranstaltungen um 50 Millionen Franken erhöht, aber bei den Positionen der Soforthilfe für Kulturunternehmen und Kulturschaffende kompensiert werden. Ein Streichungsantrag unterlag mit 10 zu 1 Stimmen deutlich. Unsere Kommission erachtete es mit 9 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen gar als notwendig, Kulturvereine im Laienbereich mit 10 Millionen Franken zusätzlich zu unterstützen. Die Aufstockung ist vollständig im Kredit der Soforthilfen für Kulturunternehmen und Kulturschaffende zu kompensieren, womit der Bundeshaushalt keine zusätzlichen Ausgaben zu tragen hat. Der Nationalrat hat gestern diesem Antrag ebenfalls zugestimmt. Wenn Sie der Kommission folgen, haben wir auch hier keine Differenz.

Für den Sportbereich sind Massnahmen im Umfang von 225 Millionen Franken vorgesehen. Dabei handelt es sich einerseits um A-Fonds-perdu-Beiträge an Sportvereine und -organisationen in der Höhe von 50 Millionen Franken, andererseits um rückzahlbare Darlehen für die Fussball- und Hockeyligen in der Höhe von 175 Millionen Franken im Jahr 2020. Wenn dieses Instrument grossen Anklang findet, sollen über den ordentlichen Budgetprozess für das nächste Jahr nochmals 175 Millionen Franken für diesen Bereich bewilligt werden.

Bei diesen Covid-Darlehen für den Sport kam es zu längeren Diskussionen. Mit 7 zu 3 Stimmen lehnte die Kommission entgegen ihrer Schwesterkommission und jetzt auch dem Nationalrat eine Rahmenbedingung der Kreditverwendung ab, wonach Clubs, welche einen Darlehensanteil in Anspruch nehmen, sicherstellen müssten, dass die damit verlangte Senkung des durchschnittlichen Einkommens der Spieler um 20 Prozent durch eine mit zunehmendem Einkommen progressive Senkung der einzelnen Einkommen erreicht wird. Damit sollte sichergestellt werden, dass Spieler mit einem hohen Einkommen eine höhere Senkung des Einkommens tragen müssen als Spieler mit einem tiefen Einkommen. Unsere Kommission erachtete die mit den Ligen ausgehandelten Anspruchsvoraussetzungen - dazu gehören z. B. die Abgaben auf Einnahmen zur Amortisation des Darlehens oder die solidarische Haftung innerhalb der Liga - schon als derart einengend und verpflichtend, dass sie nicht noch zusätzliche Hürden einbauen wollte.

Ebenfalls abgelehnt wurde mit 9 zu 1 Stimmen eine Kürzung des Kredits um 50 Millionen Franken. Der Antrag Würth, der heute als Einzelantrag eingereicht wurde, wurde in der Kommission nicht gestellt, wir haben ihn deshalb auch nicht beraten. Ich kann aus Kommissionssicht nicht Stellung nehmen, gehe aufgrund der Beratung des Geschäftes aber eher davon aus, dass er von der Kommission wahrscheinlich abgelehnt worden wäre.

Keine Opposition erwuchs den Kreditüberträgen von 100 Millionen Franken zur Beschaffung von Impfstoffen. Für die geplante Impfstoffbeschaffung und um sich die notwendige Handlungsfähigkeit in dem sich schnell entwickelnden Umfeld zu sichern, wird ein Gesamtbudget von 309 Millionen Franken benötigt. Dabei geht die Verwaltung von einem Bestellvolumen zur Impfung von rund 60 Prozent der Schweizer Bevölkerung aus. Dabei beläuft sich der Finanzierungsbedarf auf 200 Millionen Franken. Darüber hinaus wird angestrebt, möglichst früh in drei bis fünf unterschiedliche Produktionsplattformen verschiedener Unternehmen zu investieren. Dadurch entsteht ein Zusatzaufwand von maximal 100 Millionen Franken. Dieser soll aber intern kompensiert werden.

Persönlich empfehle ich dem Bundesrat bei der Beschaffung eher Zurückhaltung. Ich möchte nicht, dass es so geht wie damals bei der Beschaffung von Tamiflu, das zwar beschafft wurde, dann aber nicht zum Einsatz kam. Das ist aber eine persönliche Bemerkung und nicht eine Bemerkung der Kommission.

Schlussendlich komme ich noch zum Kredit für die indirekte Presseförderung: Ein Antrag auf Ablehnung dieses Kredits wurde in der Kommission mit 10 zu 1 Stimmen abgelehnt.

Zum Schluss verbleibt mir noch der letzte Antrag zum Zahlungsrahmen "Produktion und Absatz 2013-2021". Dieser soll ja um 7 Millionen Franken erhöht werden, damit eine Herabstufung der Weine mit kontrollierter Herkunftsbezeichnung vorgenommen werden kann. Ich empfehle Ihnen, beim Essen ein gutes Glas Wein zu konsumieren, damit diese Massnahme nicht zum Tragen kommen muss. Sie könnten damit [PAGE 347] persönlich einen Beitrag zum Einsparen von Bundesmitteln leisten.

Damit empfehle ich Ihnen, auf diese Nachträge einzutreten und den Anträgen Ihrer Kommission zu folgen.