Villiger Kaspar · Bundesrat · 2002-10-03

Wortprotokoll

Weil mein Departement verantwortlich ist für Fragen der Finanzmarktaufsicht und der Finanzmarktstabilität, müssen Sie mich jetzt nach dieser langen Debatte auch noch kurz anhören. Ich bitte Sie dafür um Verständnis. [PAGE 1666]

Die meisten Fragen, die die Sprecher der SVP-Fraktion gestellt haben, Herr Weyeneth, haben wir schriftlich beantwortet, deshalb will ich, um Zeit zu sparen, nicht darauf eingehen und nur zu Ihren Ausführungen vielleicht zwei, drei Bemerkungen machen. In der Tat ist die PKB eine Leistungsprimatkasse, und wir haben Ihnen dargelegt, warum man den technischen Zins dieser Kasse nicht mit dem Mindestzins vergleichen kann. Aber Herr Weyeneth hat zu Recht darauf hingewiesen, dass natürlich die Börsenflaute uns sehr stark getroffen hat. Wir bekamen die rechtlichen Grundlagen, um besser anlegen zu können, in einer Zeit, als die Börse schon fast auf dem Gipfelpunkt war, und das hat sich jetzt gerächt. Hätten wir das zehn Jahre früher gehabt, stünden wir einiges besser da, aber der grösste Teil der Deckungslücke kommt natürlich aus nicht einbezahlten Lohnerhöhungsbeiträgen und wegen der Eintrittsgeneration, und sie ist darauf zurückzuführen, dass man gemeint hat, man könne mit einem Teilumlageverfahren Kosten sparen, und jetzt kommt halt die Wahrheit an den Tag.

Zur SBB-Kasse: Wir haben sie voll ausfinanziert in Franken, aber sie haben natürlich in der Zwischenzeit Anlagen getätigt und sind auch von der Börsenbaisse getroffen worden. Ich bin über die aktuelle Lage nicht informiert; ich weiss aber, dass die Situation unter Umständen nicht ganz einfach ist. Ich hoffe, dass die SBB das irgendwie tragen und bereinigen können, jedenfalls ist bis jetzt noch kein Telefon an den Bund gekommen. Wir mussten die SBB ohnehin genügend kapitalisieren, damit sie überleben können. Ich kann aber kein Urteil darüber abgeben, ob das Dimensionen annimmt, die irgendwelche weitere Massnahmen erfordern würden.

Sie haben noch kurz darauf hingewiesen, dass wir den Übergang, die Mutation in die Publica hinausschieben mussten. Das ist ein Entscheid, der mir selber gar nicht gefallen hat, wenn ich ehrlich bin, aber Sie wissen, dass überall, wo es um grosse Mengen an Datenverarbeitung und um neue Programme geht, immer Schnittstellenprobleme auftauchen können, und ich möchte nicht noch einmal ein Risiko eingehen, wie wir es jetzt über Jahre erlebt haben. Deshalb habe ich dem Antrag zur Verschiebung etwas widerwillig zugestimmt. Es ist nicht gesetzeswidrig, denn wir haben die Möglichkeit, gestaffelt die Mutation zu machen. Aber ich hoffe sehr, dass der festgelegte Termin dann - ich werde es in diesen Tagen unterschreiben - eingehalten werden kann.

Nun aber zur Finanzmarktaufsicht: Das ist sehr in Bewegung. Durch die globalisierten Märkte ändern sich die Ansprüche fast täglich, und wir sind ständig daran, das aufzudatieren. Ich bin sehr froh darüber, dass wir schon vor einiger Zeit die wichtigsten Schritte eingeleitet haben. Der Versicherungszweig der beruflichen Vorsorge wirft wegen der langen Vertragsdauern und dem starken Einfluss der Finanzmärkte ganz spezifische Probleme in diesem Bereich auf. Deshalb ist eine gründliche Diskussion wichtig, und wir sind Ihnen an sich dankbar, dass Sie dieses Problem in Ihren Vorstössen aufgegriffen haben, und zwar genau in der Richtung, wie das der Bundesrat auch sieht.

Ich werde jetzt versuchen, auf die verschiedenen Fragen kurz einzugehen. Sie wissen, dass vor allem der Bereich der Banken und der Versicherungswirtschaft stark in Bewegung ist. Noch vor wenigen Jahren gab es klare Grenzen zwischen Versicherungen und Banken; das hat sich verändert. Vielleicht kommen die Grenzen ja dann wieder angesichts gewisser Probleme, die sich gezeigt haben, aber man muss doch sehen, dass sich im Bereich der Allfinanz, wie man das nennt, ganz neue Aufsichtsprobleme ergeben haben.

Es gibt überlappende Geschäftsfelder, auch zum Beispiel das Hypothekargeschäft, das von Banken und von Versicherungen betrieben werden kann. Alles das hat natürlich direkte Auswirkungen auf die Finanzmarktaufsicht. Sektoral tätige Aufsichtsbehörden, die nur für gewisse Produkte einzelner Gesellschaften zuständig sind, können natürlich nicht die Antwort sein. Deshalb müssen wir hier das Aufsichtsrecht kontinuierlich weiterentwickeln. Manchmal werden wir fast überrollt: Das Versicherungsaufsichtsgesetz, ein wichtiger Schritt, wurde plötzlich überspült und musste überarbeitet werden. Das ist auch der Grund dafür, dass wir hier verschiedene Arbeitsgruppen eingesetzt haben. Ich bin eigentlich recht zufrieden, dass wir das zeitgerecht getan haben. Wir sind zum Teil, gerade nach dem Bericht Zufferey, kritisiert worden, nicht zuletzt von den Versicherungen. Aber diese Kritik ist doch relativ stark verstummt, nachdem die Ereignisse nun eigentlich diesem Bericht Zufferey Recht geben.

Herr Zufferey hat eine Grundsatzexpertise über die neuen Ansprüche an die Finanzmarktaufsicht gemacht - das haben wir schon 1998 eingeleitet -, und dieser Bericht wurde im November 2000 vorgestellt. Er hat aber noch keine gesetzlich umsetzbaren Erkenntnisse gebracht; dazu braucht es Vernehmlassungen usw. Ich habe dann eine Expertengruppe unter Professor Zimmerli beauftragt, die Umsetzung der wichtigen Eckpfeiler des Berichtes Zufferey an die Hand zu nehmen. Herr Zimmerli und seine Expertengruppe haben namentlich den Auftrag, einen Gesetzesvorschlag für eine integrierte und verwaltungsunabhängige Finanzmarkt-Aufsichtsbehörde auszuarbeiten.

Vorgesehen ist eine eigentliche Anstalt des öffentlichen Rechtes, die für die Banken- und Versicherungsaufsicht zuständig ist. Damit kämen die Aufgaben, die heute das Bundesamt für Privatversicherungen und die Bankenkommission haben, sozusagen unter das gleiche Holdingdach. Die heutige Abteilung im BPV wäre nicht mehr in ein Departement integriert, sondern käme, wie die Bankenkommission, in diese unabhängige Anstalt.

Herr Zimmerli wird voraussichtlich Ende Jahr den Entwurf eines Organisationsgesetzes über die Finanzmarktaufsicht vorlegen können. Es hat schon einen Namen: FinMaG. Das heisst, die Arbeiten schreiten planmässig voran. Wir gehen sogar davon aus, dass wir möglicherweise nicht einmal mehr eine Vernehmlassung machen müssen, weil alle Stakeholder, wie man so schön sagt, vorher einbezogen worden sind.

Das ist aber ein reines Organisationsgesetz für die Finanzmarktaufsicht; es ist nicht gedacht für eine Aufsicht auch der Vorsorge. Aber Herr Zimmerli hat es nach dem Lego-Prinzip aufgebaut: Das organisatorische Gerippe wird so sein, dass man neue Bereiche einer prudenziellen Aufsicht angliedern kann. Zum Beispiel ist es noch etwas umstritten, ob man die "introducing brokers", die Devisenhändler und die unabhängigen Vermögensverwalter auch prudenziell beaufsichtigen soll; Herr Zufferey hat das vorgeschlagen. Sie wehren sich zum Teil. Das ist noch nicht reif.

Aber ich möchte das Gesetz sehr rasch ins Parlament bringen, solange ich noch hier bin. Ich möchte, dass wir wenigstens dieses Gerippe haben und dass wir später, wenn es sich zeigt, dass man die Aufsicht erweitern muss, die Aufsicht erweitern können. Es ist durchaus denkbar, dass man auch eine Aufsicht über die gesamte Vorsorge angliedert.

Trotzdem möchten wir diesen Vorstoss dann nicht als Motion entgegennehmen. Ich bin noch nicht sicher - ich rede in der Ichform, weil der Bundesrat das noch nicht vertieft hat -, ob das der Weisheit letzter Schluss ist. Wenn Sie das machen, haben Sie eine Aufsichtsbehörde von gewaltigem Ausmass. Das gibt ein Gebilde, das ein Staat im Staat werden könnte; da muss man sich fragen, ob man das will. Denkbar wäre durchaus, dass man das für sich macht. Frau Dreifuss hat vorhin darauf hingewiesen, dass es auch eine Gruppe gibt, die das kantonalisieren könnte. Ich muss Ihnen ehrlich sagen, dass ich da relativ skeptisch bin - wobei relativ vorsichtig -; das alles müssen wir schon anschauen.

Also, wenn wir hier sagen: "Machen Sie ein Postulat und keine Motion", dann sagen wir das nicht, weil wir nicht wissen, dass das rasch an die Hand genommen werden muss, sondern weil wir nicht sicher sind, ob das - so wie die Motion formuliert ist - wirklich der Weisheit letzter Schluss ist. Aber wir wollen nachhaltig an die Arbeit gehen.

Was ich rasch möchte, ist, dass wir dieses Gebilde mit der Banken- und Versicherungsaufsicht bilden können. Das muss dann einen Chef haben, und die Oberaufsicht muss noch geklärt werden. Auch muss noch geklärt werden, was das Parlament damit zu tun hat, was der Bundesrat für Funktionen hat usw. Dann haben wir einmal einen Nukleus und können gegebenenfalls noch anderes anfügen. [PAGE 1667]

Das Versicherungsaufsichtsrecht ist auch im Tun: Das liegt im Bereich von Frau Metzler und ist jetzt in der Ämterkonsultation. Wir sind von den Finanzen her der Meinung, das solle auch sehr rasch ins Parlament eingebracht werden. Ich habe das auch mit Herrn Zimmerli besprochen: Das beisst sich nicht mit Zufferey und Zimmerli. Es bringt einige Normen, die eben sehr wichtig sind, damit die Versicherungsaufsicht auf Vordermann oder Vorderfrau gebracht werden kann. Wenn es dann später durch die ganze Überarbeitung - auch der Normen - dort beim BVG wieder Änderungen geben würde, könnte man das ja auch in einem nächsten Schritt machen.

Ich komme zur beruflichen Vorsorge. Frau Dreifuss hat darauf hingewiesen: Das EDI hat eine Arbeitsgruppe zur Analyse von Aufsicht und Oberaufsicht eingesetzt. Sie gibt im Schlussbericht eine Art Bestandesaufnahme des geltenden Rechtes; eine zweite Arbeitsgruppe mit Bundes- und Kantonsvertretern hat diese Frage vertieft. Gestützt auf diese Vorarbeiten sind dann Anträge, Vorschläge in Arbeit. Aber wir werden das dann wahrscheinlich ziemlich grundsätzlich von verschiedenen Seiten her durchdiskutieren müssen. So viel einfach zum Stand im Bereich der Aufsicht.

Gestatten Sie mir auch noch ein paar Worte zur Stabilität der Finanzmärkte generell und vielleicht im weiteren Sinne zur Aufsicht: Wir haben uns in Bezug auf die Finanzmarktstabilität und die Aufsicht in der Schweiz im letzten Jahr freiwillig durch die Weltbank und den Internationalen Währungsfonds untersuchen lassen. Das war ein bisschen Pionierarbeit: Eigentlich ist das für Schwellenländer vorgesehen, wir waren aber der Meinung, auch Industrieländer sollten hier vorangehen. Es kann ja durchaus auch von entwickelten Ländern eine Stabilitätskrise ausgehen - denken Sie an die Hedge-Fund-Geschichte in Amerika.

Wir haben sehr, sehr gute Noten bekommen, ausgezeichnete Noten. Wir sind auf dem Stand der Technik, und alle Empfehlungen gehen eigentlich genau in die Richtung, die wir aufgrund der Empfehlungen der Kommission Zufferey und der Kommission Zimmerli usw. und die Sie mit Ihren Vorstössen angeregt haben. Interessant ist, dass diese Leute auch das Vorsorgesystem unter die Lupe genommen haben. Die IWF-Experten haben uns attestiert, dass das Schweizer System ein gutes System ist und im Vergleich zu anderen Ländern sehr gute Noten verdient. Das ist eigentlich sehr schön. Sie haben aber gleichzeitig gesagt - wir haben das im Mai im Bundesrat behandelt, aber es wurde uns schon Ende des letzten Jahres mündlich mitgeteilt -, dass ein Festhalten an der Mindestverzinsung von 4 Prozent bei den derzeitigen schwierigen Verhältnissen auf den Finanzmärkten gefährlich sei. Diese schwierige Situation werde vor allem auch durch den hohen Umwandlungssatz, welcher der Demographie nicht mehr entspreche, verschärft.

Das hat uns damals natürlich schon ein bisschen alarmiert. Es hat dazu geführt, dass wir im Frühjahr eine kleine Arbeitsgruppe eingesetzt haben, um zu schauen, ob es hier Stabilitätsrisiken gibt. Diese Arbeitsgruppe hat dann eigentlich einen beruhigenden Bericht erstattet, was mich sehr überrascht hat, weil mein Gefühl im Bauch - in meiner politischen Laufbahn war der Bauch manchmal fast so wichtig wie das Hirn - damals nicht besonders gut war. Nachher, als die Börse weiter abstürzte, die Zinsen nicht mehr hochgingen, haben die gleichen Leute dann plötzlich darauf hingewiesen, dass eben doch Not am Mann ist.

Ich gehe jetzt nicht auf die Empfehlungen ein, aber die Empfehlungen, die wir bekommen haben, gehen in die genau gleiche Richtung.

Jetzt lassen Sie mich zum Zusammenhang von Zins und Stabilität und zu diesen Fragen noch ein Wort sagen. Ich möchte zuerst noch, Frau Egerszegi - entschuldigen Sie, wenn ich das sage -, zu Ihrer ersten Bemerkung etwas sagen. Ich habe etwas Mühe gehabt damit, wie Sie meine Kollegin hier doch etwas hart kritisiert haben. Zur Präsenz: Es ist immerhin so, dass wir mit dem Büro abgemacht haben, wann welche Vorstösse behandelt werden, und wir sind bei der Behandlung jener gekommen - das war so gestaffelt abgemacht -, für die wir zuständig sind. Es ist also nicht etwa Geringschätzung des Parlamentes.

Ich finde aber auch, dass es - und deshalb habe ich Ihnen nicht so eingehend gesagt, was uns der Währungsfonds gesagt hat - so kein Schnellschuss gewesen ist; ich finde deshalb auch den Vorwurf ungerechtfertigt. Man kann vielleicht über die Methoden und die Kommunikation reden, wir sind ja selbstverständlich nicht kritikunfähig - ein Schnellschuss war es nicht. Schon im Spätherbst haben mir die Leute vom Währungsfonds gesagt, sie hätten bei der zweiten Säule nur ein Problem, und zwar dann, wenn eine lang andauernde Tiefzinsphase gleichzeitig mit einer lang andauernden Börsenflaute kombiniert sei. Genau das ist eingetreten.

Jetzt stellt sich die Frage, ob von den Versicherungen her ein Systemrisiko kommen kann. Es kann eigentlich kein Systemrisiko kommen wie bei den Banken mit Schneeballeffekten, aber es kann natürlich durchaus ein Reputationsrisiko kommen. Ich muss Ihnen sagen, dass ein Unglück bei ein paar Versicherungen wahrscheinlich in der momentanen schwierigen Phase des Finanzplatzes überhaupt das Letzte wäre, was wir brauchen könnten. Das würde die Reputation der soliden Schweiz noch viel schlimmer beeinträchtigen als die Swissair-Krise. Von dem her war die Frage, ob und wie und mit welchen Zinsen die Versicherungen überleben können, natürlich eine wichtige Frage.

Eine Versicherung befindet sich natürlich in einem Korsett, das Sie kennen; ich vereinfache etwas: Diese Versicherungen sind sehr straff reglementiert. Sie haben einen Umwandlungssatz, der der Demographie nicht mehr entspricht, sie haben einen Mindestzins, der am Markt nicht erwirtschaftet werden kann - da brauchen Sie keine Formeln, da müssen Sie nur die "NZZ" lesen -, sie haben eine Vorschrift in Bezug auf den Deckungsgrad von 100 Prozent. Gleichzeitig dürfen sie die Prämien nicht einfach so erhöhen, wie sie wollen. Wenn sie jetzt den Versicherten die Reserven, und das scheint ja bei den meisten der Fall zu sein, im Konkurrenzkampf in irgendeiner Form verteilt haben - "right or wrong", das habe ich nicht zu kritisieren -, was sollen sie dann machen? Sie können letztlich nur Verträge kündigen, und das wäre wahrscheinlich das schlimmste Erdbeben, weil heute, wie Sie wissen, kaum mehr eine Versicherung solche Verträge übernehmen will.

Herr Fasel, Sie können den Kopf schütteln, solange Sie wollen - das ist ein Problem, das sehr ernst zu nehmen ist. Ja, ich beobachte immer meine Zuhörer; wenn sie den Kopf schütteln, ist das immerhin das Zeichen, dass sie zuhören, und das freut mich ganz enorm. (Heiterkeit)

In diesem Korsett musste der Bundesrat handeln. Aber hier zeigt sich auch das Problem der Aufsicht und der Zuständigkeiten: Umwandlungssatz neu, Parlament; Mindestzins, Bundesrat; Prämienerhöhungen, BVG; die Mindestdeckung, irgendwo im Gesetz. Es sind also verschiedene Kräfte, die am Gleichen herumlaborieren. Über all das müssen wir nachdenken und schauen, welche Instanz das dann am besten macht, und das braucht wahrscheinlich noch einige Denkarbeit. Das wollte ich noch sagen.

Der Ständerat hat anlässlich der Swissair-Krise Vorwürfe gegen uns dahin gehend erhoben, wir hätten bei einer Branche, die systemisch wichtig ist, zu wenig früh gemerkt, dass es schlimm steht, und zu wenig früh gehandelt. Nun hatten wir hier eine Branche, bei der wir plötzlich merkten - auch eher spät, aber immerhin früher als die meisten anderen, insgesamt vielleicht etwas spät -, dass sich etwas anbahnen könnte, was schwierig zu bewerkstelligen wäre. Das ist nun auch ein Bereich der Versicherung, in dem die Politik Rahmenbedingungen schafft, die für diesen Betriebszweig existenziell sein können.

Sie haben 1985, als ich noch bei Ihnen im Nationalrat sass, dem Bundesrat die Pflicht - nicht die Möglichkeit - gegeben, den Mindestzins an die Marktverhältnisse anzupassen. Dass wir das nicht nach oben getan haben, ist eine Kritik, die zu akzeptieren ist. Da sagt der Bundesrat ganz klar: Das soll in Zukunft anders sein, auch die Anpassung nach oben. Hier haben wir für die Frühwarnung Schläge bekommen. Ich nehme entgegen, dass man das kommunikationsmässig [PAGE 1668] vielleicht hätte besser machen können. Sie sollten aber nicht einfach a priori den Überbringer der schlechten Nachricht "aufhängen"; auch eine bessere Kommunikation hätte die Nachricht nicht verbessert. Ich kann die Märkte - die Märkte sind immer stärker! - leider auch nicht beeinflussen.

Damit komme ich zum Schluss: Wir meinen, dass unser Zwei- oder Dreisäulensystem eines der besten der Welt ist und es sich lohnt, dieses System stabil zu halten. Es wäre falsch, das jetzt zum Beispiel zu verstaatlichen, denn das können die Versicherungen tun, aber wir müssen ihnen die richtigen Rahmenbedingungen geben. Wir teilen Ihre Meinung, dass wir die Transparenz verstärken müssen. Es war ein Fehler, dass keine Transparenz bestand; da sind wir absolut der gleichen Meinung. Das können Sie jetzt mit der Gesetzesrevision tun.

Wir meinen auch, dass die Kommunikation vielleicht etwas besser hätte sein müssen. Aber wir sind auch überzeugt, dass es die Verantwortung gebot, den Märkten und auch der Branche rasch zu signalisieren, dass es hier in diesem Bereich eine Zukunft gibt. Wir meinen, dass wir damit einen Beitrag zur langfristigen Sicherung der zweiten Säule geleistet haben. Der Bundesrat ist bereit, die aufgeworfenen Probleme rasch und solide anzupacken und Ihnen wieder zu unterbreiten. Wir möchten dieses Zwei- und Dreisäulensystem stärken. Wir wollen damit dieses System, das im Ausland bewundert wird - wie wir meinen zu Recht -, langfristig sichern.