Metzler Ruth · Bundesrat · 2002-10-03

Wortprotokoll

Was ist die Verantwortung des Bundesrates in dieser Diskussion rund um den Mindestzinssatz? Der Bundesrat hat eine Verantwortung für die Sicherheit der Renten, er hat eine Verantwortung für die Sicherheit der zweiten Säule, und er hat eine Verantwortung für die Sicherheit des Gesamtsystems. Der Bundesrat trägt auch die Verantwortung, dass er die Realität richtig berücksichtigt, und er darf sich nicht auf Wünsche, wie man es gerne hätte, abstützen. Er darf nicht auf bessere Zeiten spekulieren, sondern er muss die Verantwortung übernehmen.

Der Bundesrat hat diese Verantwortung wahrgenommen, und dazu braucht es manchmal unpopuläre Entscheide, welche auch Kritik auslösen können. Eine gerechtfertigte Kritik wäre es, wenn der Bundesrat nicht gehandelt hätte und seine Verantwortung nicht wahrgenommen hätte. Das Parlament hat übrigens den Rahmen vorgegeben: Das Parlament hat im Gesetz den Rahmen für die Festlegung des Mindestzinssatzes abgesteckt, und auch in einem anderen Punkt hat es den Rahmen festgelegt, indem nämlich heute keine Transparenzvorschriften im BVG enthalten sind.

Wenn man diesen Rahmen ändern will - das tut das Parlament zurzeit -, dann muss eben der Gesetzgeber aktiv werden. [PAGE 1664]

Betreffend die Transparenz sollte der Umstand, wie das BVG heute ist und gilt und auch heute anzuwenden ist, nicht mit der Forderung vermischt werden, wie man das BVG gerne hätte. Der Gesetzgeber ist für das heutige BVG verantwortlich, und der damalige Gesetzgeber hat keine entsprechenden Transparenzvorschriften erlassen. Dass diese nicht existieren, kann heute weder dem Bundesamt für Sozialversicherung noch dem Bundesamt für Privatversicherungen zum Vorwurf gemacht werden.

Weil eben der Gesetzgeber für diese Transparenzvorschriften verantwortlich ist, wurde das BVG auch entsprechend für die Zukunft angepasst, damit diesen berechtigten Forderungen auch Rechnung getragen werden kann. Man kann heute bedauern, dass die Transparenzvorschriften ungenügend sind, aber die Lösung für die Zukunft ist aufgegleist.

Ich habe übrigens auch persönlich Verständnis für diese Forderung nach vermehrter Transparenz. Sie stellt sich ja nicht nur in dieser Diskussion rund um den Mindestzinssatz, sondern sie steht auch im Gesamtkontext, z. B. bei anderen Diskussionen rund um die Corporate Governance. Was jetzt aber einige von Ihnen verlangen, ist eine Transparenz in Bezug auf die Vergangenheit, obwohl Sie wissen, dass eben in der Vergangenheit keine solchen Vorschriften bestanden haben. Das heisst, man will die Spielregeln ändern, aber nicht nur für die Zukunft, sondern auch für die Vergangenheit. Es bestehen im Gesetz auch keine expliziten Regelungen betreffend die Überschussbeteiligungen. Der Handlungsspielraum bzw. die Aufsichtsbefugnisse ergeben sich aus dem Gesetz. Aber das bedeutet, dass Überschüsse nicht so festgelegt werden dürfen, dass sie die Solvenz gefährden würden oder dass sie missbräuchlich wären.

Die Lage der Lebensversicherungsgesellschaften ist ernst. Man kann sich fragen, welches die Gründe dafür sind. Es sind meines Erachtens zwei Hauptgründe: Ein Grund könnte sein, dass in der Vergangenheit sogar zu viel an Überschussbeteiligung ausgerichtet wurde; wir können das nicht abschliessend sagen, aber man sucht Erklärungen für diese Situation. Ein zweiter Hauptgrund könnte auch sein, dass die Lebensversicherungsgesellschaften zu stark in Aktien investiert haben. Diese Probleme, die die Lebensversicherungsgesellschaften haben, sind aber nicht nur Probleme von Versicherungsgesellschaften, sondern Probleme, die auch die Pensionskassen haben. Man sollte nicht Pensionskassen oder Lebensversicherungen durch einen zu hohen Mindestzins in erhöhte Risiken zwingen, also in Aktien zwingen.

Diese beiden möglichen Hauptgründe sollten auch durch eine stärkere Aufsicht in der Zukunft genauer angeschaut werden. Sie sind auch Gegenstand der beabsichtigten verstärkten Solvenzkontrolle in der Zukunft, einer Solvenzkontrolle, die auch nicht mehr primär auf andere Parameter, z. B. auf sozialrechtliche Überlegungen, schauen sollte.

Man hat heute den Eindruck, dass jene, die sozial verantwortlich sind, einen hohen Zins wollen, und jene, die einen tieferen Zins wollen und sich für einen tieferen Zins einsetzen, jene sind, die keine soziale Verantwortung wahrnehmen. Wenn man das im Sinne der Verantwortung für das Gesamtsystem betrachtet, für die Sicherung der zweiten Säule, dann ist das Gegenteil richtig: Es ist heute auch in breiten Kreisen unbestritten, dass der Mindestzinssatz gesenkt werden muss, und zwar stark gesenkt werden muss. Dabei spielt es eine untergeordnete Rolle, ob es 0,25 Prozent mehr oder weniger ist.

Die ganze Diskussion hat auch gezeigt, dass es sich nicht um eine isolierte Frage rund um die Lebensversicherungen handelt, sondern dass auch die autonomen Pensionskassen mit gleichen oder ähnlichen Problemen zu kämpfen haben. Das ist auch die Antwort auf die Frage von Herrn Fasel, warum man den Mindestzinssatz nicht nur für eine einzige Gesellschaft gesenkt habe. Im Übrigen haben alle die gleichen Realitäten am Markt, die gleichen Anlagemöglichkeiten. Herr Bundespräsident Villiger wird zu diesem Punkt noch weitere Ausführungen machen.

Eigentlich ist es auch eine doppelseitige Geschichte: Einerseits ist die zweite Säule eine Sozialversicherung; wir haben Pensionskassen, die in diesem Bereich tätig sind. Andererseits haben wir auch private Lebensversicherungsgesellschaften, die in diesem Bereich aktiv sind. Das führt zu Schwierigkeiten und zu Spannungsfeldern, um nicht zu sagen zu gewissen Widersprüchen.

Das Bundesamt für Privatversicherungen hat den Auftrag der Solvenzaufsicht und den Auftrag des Schutzes der Versicherten vor Missbrauch. Aber dieser Auftrag wird dort eingeschränkt, wo Schnittstellen zum Sozialversicherungsrecht bestehen, wie z. B. eben beim Mindestzinssatz. Die Aufsichtsbehörde hat keine Möglichkeit, von sich aus einzuschreiten, wenn Bestimmungen zum Mindestzinssatz oder zu tieferen Tarifen eine Gefahr für die Solvenz der Versicherungsgesellschaften bedeuten würden. Das BVG geht als Spezialgesetz also dem Versicherungsaufsichtsgesetz vor: Das war immer die Haltung des Bundesamtes für Sozialversicherung und wurde vom Bundesamt für Justiz auch bestätigt. Das zeigt das Dilemma des Bundesamtes für Privatversicherungen auf, das als Aufsichtsbehörde über die Privatversicherungen eben der Solvenzkontrolle und der Solvenzerhaltung die oberste Priorität einräumen sollte. Das Dilemma: Da sind einerseits die Vorschriften des BVG - z. B. zum Mindestsatz, z. B. zum Umwandlungssatz, das sind Elemente dieses Obligatoriums -, andererseits die Vorschriften des Versicherungsaufsichtsgesetzes, eben die Solvenzsicherung oder der Schutz der Versicherten. Die Problematik ist, dass das Bundesamt für Privatversicherungen diese Elemente des Obligatoriums nicht ändern kann bzw. diese berücksichtigen muss und in Konflikt gerät, wenn die Solvenz bei den Versicherungsgesellschaften gefährdet ist.

Ich möchte hier noch kurz auf das Votum von Frau Egerszegi hinsichtlich der Zuständigkeiten für die Aufsicht über das BVG bzw. über die Sammelstiftungen eingehen. Frau Egerszegi führte aus, der Zwischenbericht von Herrn Schmid sei klar zum Ergebnis gekommen, dass die Aufsicht beim BPV liege. Aber für die Aufsicht über die Sammelstiftungen, die von Lebensversicherungsgesellschaften errichtet worden sind, ist - das hat Frau Egerszegi wohl übersehen; das ist auf Seite 7 des Zwischenberichtes Schmid festgehalten - das BSV zuständig, sofern diese Sammelstiftungen keine Risiken autonom tragen.

Die Aufsichtsbehörden sind im Umbruch, und zwar findet im Allgemeinen eine Neuausrichtung der Aufsichtstätigkeit statt, bei der Versicherungsaufsicht auch im Besonderen. Das ist kein schweizerisches Phänomen, sondern man stellt das auch im Ausland fest. Bei der Versicherungsaufsicht müssen wir in die Zukunft schauen - wobei ich festhalten möchte, dass die Aufsicht in der Vergangenheit auch nicht nur schlecht war. Man hätte durchaus mehr machen können, das halten auch die verschiedenen Gutachten fest. Wir haben in der Schweiz eine Entwicklung in der Aufsicht, die von einer Produktekontrolle weggeht und auf eine verstärkte und vorausschauende Solvenzkontrolle hinzielt. Wir haben neue Risiken, und wir haben andere Risiken.

Aber dieselbe Entwicklung, die wir in der Schweiz feststellen und durchmachen, gibt es auch im Ausland. Die Schweiz liegt bei dieser Entwicklung im internationalen Vergleich nicht an der Spitze, aber auch nicht auf dem letzten Platz. Unsere Entwicklung steht im Zusammenspiel mit der EU; der Umbruch mit diesen neuen Entwicklungen schlägt sich auch im neuen Versicherungsaufsichtsgesetz nieder, welches dieser Entwicklung Rechnung trägt. Das Gutachten Janssen, das heute verschiedentlich zitiert und angesprochen worden ist, ist eine gute Basis für die Neuausrichtung der Aufsichtstätigkeit im Bundesamt für Privatversicherungen. Ich teile durchaus die Auffassung, dass da Handlungsbedarf besteht.

Ich komme noch kurz zu den Vorstössen: Der Bundesrat lehnt die beiden Motionen zur Einsetzung einer Treuhandkommission ab. Die Gründe dafür lauten, dass die grossen Lebensversicherer wichtige Kennzahlen veröffentlicht haben, die auf den von den Revisionsstellen geprüften Jahresrechnungen beruhen. Das Bundesamt für Privatversicherungen hat auch einen Bericht veröffentlicht, aus welchem ersichtlich ist, dass rund 18,5 Milliarden Franken an [PAGE 1665] Überschussbeteiligungen ausgerichtet worden sind. Es sollten jetzt nicht Kräfte in die Vergangenheitsbewältigung eingesetzt werden; wir müssen die Ressourcen vielmehr zur Verbesserung der Zukunft des Systems einsetzen. Deshalb lehnt der Bundesrat die beiden Motionen zur Einsetzung einer Treuhandkommission ab.

Anders sieht es in Bezug auf die Motion 02.3458 aus, mit welcher die Überprüfung der Geschäftstätigkeit der Lebensversicherungsgesellschaften verlangt wird. Diese Motion ist zukunftsgerichtet. Ob sie allerdings wie gefordert umgesetzt werden kann, ist für den Bundesrat nicht klar. Wir wollen dies vertieft prüfen und abklären.

Wir beantragen deshalb die Umwandlung in ein Postulat.