Dreifuss Ruth · Bundesrat · 2002-10-03

Wortprotokoll

Permettez-moi d'abord de vous dire que nous nous sommes pliés à l'organisation de cette session extraordinaire telle qu'elle nous été proposée par le Bureau, également à l'initiative de la commission qui a travaillé de façon très sérieuse et approfondie sur ce sujet. C'est la raison pour laquelle ni le président de la Confédération ni Mme Ruth Metzler, conseillère fédérale, ne sont maintenant encore dans la salle. Ils vont venir pour vous écouter, pour répondre; je pense qu'ils le font d'ailleurs déjà dans leur bureau grâce à la télévision. Ils viendront lorsqu'il s'agira d'aborder les blocs qui les concernent, c'est-à-dire en particulier les questions de surveillance et de contrôle des assurances privées et les questions liées à la surveillance de l'ensemble du domaine du marché financier. Donc, si certains ont regretté leur absence, ils auront l'occasion d'entendre le point de vue de mes deux collègues et ils auront l'occasion aussi de leur poser des questions précises.

Je crois qu'il est clair que, en tant que cheffe du Département fédéral de l'intérieur, je suis responsable de l'application de la LPP et de la surveillance des caisses de pension. C'est à ce titre-là que je vais répondre aux questions. Il est clair aussi qu'en tant que conseillère fédérale, j'ai à vous répondre sur les décisions qui ont été prises ou annoncées en termes de taux d'intérêt minimal, et c'est ce que je m'apprête à faire maintenant.

Pour faciliter la discussion, je me permettrai d'intervenir chaque fois après les blocs qui ont été constitués par le Bureau, même si cela signifie que des réponses à des questions posées par les orateurs d'un bloc ne recevront peut-être de réponse qu'ultérieurement, lorsqu'on abordera un autre bloc de discussion. Si donc maintenant dans mes réponses je ne suis pas complète - il serait difficile de l'être face à la gerbe de questions soulevées -, c'est uniquement par discipline et pour faciliter le débat ici.

Si nous disposons d'un système fiable de prévoyance vieillesse, survivants et invalidité, cela a été souligné par bien des orateurs, c'est parce que tous les intéressés, autrement dit le Conseil fédéral, le Parlement et le peuple, chaque fois qu'il y a eu lieu de s'exprimer à l'occasion de votations, se sont montrés conscients de leurs responsabilités et ont agi en conséquence. La responsabilité envers ce système signifie également la nécessaire aptitude à l'adapter à des conditions qui changent. C'est ainsi que l'AVS doit être adaptée à l'évolution démographique. De même, la prévoyance professionnelle doit tenir compte de conditions qui évoluent. Le taux de conversion doit être adapté à une espérance de vie qui s'est allongée et il doit l'être en tenant compte des conséquences sur les retraites, c'est-à-die en compensant pendant la vie active les conséquences de l'abaissement du taux de conversion. Cette étape sera réalisée dans le cadre de la 1ère révision de la LPP.

La prévoyance professionnelle est fondée sur le principe de la capitalisation. Ce principe confère une importance déterminante au rendement de la fortune. Ce n'est d'ailleurs pas sans raison qu'on attribue parfois à l'intérêt le rôle de troisième cotisant; on devrait plutôt dire de premier cotisant au vu des relations. En 2000 par exemple, les salariés ont versé plus de 10 milliards de francs de cotisations, les employeurs environ 15,5 milliards de francs et le rendement du capital s'est élevé à 16,6 milliards de francs. C'est dire que toute modification d'un taux d'intérêt a de grandes conséquences pour les assurés.

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Le taux minimal actuel est de 4 pour cent. Un rendement de cet ordre ne peut être obtenu aujourd'hui ni par des placements en obligations de la Confédération ou autres obligations, ni par des placements en actions, ni même dans l'immobilier. Il en résulte que la teneur actuelle de l'ordonnance oblige les institutions de prévoyance - caisses autonomes et fondations collectives - à créditer les assurés d'un intérêt qu'elles ne peuvent obtenir. Il est clair qu'elles doivent mettre dans ce cas les réserves dans la balance et les utiliser. Mais il arrive un moment où il faut se rendre compte que cela ne suffit pas et que continuer à exiger un taux minimal qui ne peut pas être réalisé met en péril la stabilité du système. Il appartient par conséquent au Conseil fédéral d'exercer et d'assumer sa responsabilité en ajustant ce paramètre. C'est ce qui l'a conduit à annoncer la baisse du taux minimal dès le mois de juillet, puis à nouveau après la rentrée de l'été.

Je regrette le caractère urgent, peut-être précipité, voire même fébrile de cette communication. Je regrette que la consultation des partenaires sociaux, des autres groupes intéressés et la récolte des informations n'aient pas encore été réalisées à ce moment-là. Mais le fond du problème demeure. A ce propos, le Parlement nous a aidés à corriger ce que je conçois également comme une erreur, grâce notamment aux discussions qui ont eu lieu au sein de la Commission de l'économie et des redevances. Il va sans dire que non seulement nous acceptons le postulat 02.3380, mais que nous l'avons déjà réalisé.

Mais revenons au fond du problème, qui est de savoir si l'on doit corriger ou non ce taux d'intérêt et pourquoi le Conseil fédéral est convaincu qu'il faut le faire. D'abord une remarque: le fait que le taux minimal n'ait pas été ajusté vers le haut durant les années de bons résultats boursiers ne saurait conduire à ce qu'on exige aujourd'hui des caisses de pension un taux impossible à atteindre. La stabilité est une chose nécessaire dans le domaine de la prévoyance professionnelle. Cette dernière doit rester prévisible pour les assurés. Considérée sous cet angle, la pratique de ces dernières années ne peut être simplement créditée d'une mauvaise note. Le taux d'intérêt stable a permis de dégager des excédents qui ont été redistribués aux assurés, en totalité par les caisses de pension et en grande partie par les fondations collectives.

Il est important de montrer là déjà une différence notoire entre ces deux types d'institutions, et je n'accepterai pas qu'on les mette dans le même panier. Les caisses autonomes sont des caisses gérées paritairement, surveillées par l'OFAS et les cantons, et surtout ce sont des caisses où tout excédent reste dans la caisse, reste à la disposition de la caisse, est là pour remplir la mission de cette caisse. Il n'en est pas de même pour les fondations collectives.

Et puisque M. Beck a soulevé la question des caisses publiques avec une question un peu polémique sur Publica, notre caisse, j'aimerais préciser qu'il s'agit d'une troisième famille d'institutions de prévoyance professionnelle et qu'au nom de la permanence de l'Etat, les caisses n'ont pas été capitalisées. Pendant des décennies - parce qu'il s'agit en partie de très vieilles caisses -, on est parti de l'idée, tout à fait justifiée aussi, qu'on pouvait payer les rentes au moyen du budget courant et non pas en capitalisant. De ce fait, les caisses publiques n'ont commencé à être capitalisées, à être préparées à une autonomie que très récemment et à un moment, je dirai, inopportun en termes d'évolution boursière. Certaines caisses sont entrées sur le marché au mauvais moment, d'autres ne sont encore pas du tout ou que très faiblement capitalisées.

S'agissant du montant que vous avez évoqué tout à l'heure en posant votre question, Monsieur Beck, je ne peux pas y répondre en détail puisque cela relève du domaine d'activité et de responsabilité du président de la Confédération. Mais ce n'est certainement pas une perte spéculative, comme vous l'avez encore ajouté; cela correspond au fait qu'il faut ajuster le montant qui sera nécessaire pour que Publica soit capitalisée à 100 pour cent étant donné l'évolution des cours boursiers. En d'autres termes, il s'agit tout simplement de la préparation de l'autonomie de Publica et, pour préparer cette autonomie, il est clair que la Confédération doit mettre à disposition ce capital, changer de système, passer de celui de la répartition à celui de la capitalisation et que la facture n'est pas la même suivant le moment où on le fait. Une simple modification des cours boursiers augmente immédiatement la facture. Il n'y a donc aucune spéculation.

Votre question est fondée quant à montrer la différence entre caisses publiques, caisses autonomes et fondations collectives; elle n'a rien à voir avec la spéculation et ce n'est pas vous qui allez essayer me faire dire, à moi - cela serait un peu cocasse -, que si c'est l'effet d'une spéculation, c'est simplement le coût que l'Etat doit payer parce qu'on spécule en Bourse. C'est ce que vous essayez de me faire dire? que cela coûtera cher à la Confédération parce que la Bourse a perdu la boule? Je ne pense pas que ce soit votre analyse et, dans ce sens-là, le terme "spéculatif" est absolument hors de propos. Il s'agit simplement de la responsabilité de l'Etat dans des situations difficiles dues au passage d'une caisse publique à une caisse autonome au service du public.

Beaucoup de choses justes ont été dites, notamment celle-ci: grâce au bon fonctionnement du système jusqu'à présent et bien que le taux minimum n'ait pas été ajusté à la hausse au moment du boom boursier, parce que c'est un taux minimum, il est clair que les prestations actuelles de la prévoyance professionnelle dépassent largement l'objectif que nous nous sommes fixé lors de l'introduction de la LPP.

Cette analyse, c'est-à-dire la nécessité d'ajuster aujourd'hui un taux minimum - parce que s'il ne peut être satisfait, il met le système en difficulté -, a aussi mis en évidence d'autres besoins: le besoin de contrôle, le besoin de contrôle paritaire et de l'Etat, le besoin de transparence, notamment des assurances privées, le problème de règles en matière de participation aux bénéfices. Certains de ces problèmes sont abordés et ont déjà été traités par votre Chambre dans le cadre de la 1ère révision de la LPP; il en est bien ainsi.

Certains demandent que nous n'ajustions le taux minimum qu'après qu'un certain nombre de conditions auront été réalisées. Nous acceptons les conditions, nous les avons réalisées - consultation, rassemblement de documents -, et elles permettent de mieux ajuster notre décision. Mais nous ne pouvons plus maintenir actuellement la stabilité du taux d'intérêt minimal sans risquer de compromettre la stabilité du système.

Il est évident que nous devons faire en sorte que les assurés bénéficient à nouveau d'un taux plus élevé lorsque les conditions sur les marchés des placements se seront détendues. C'est pourquoi le taux minimal doit aujourd'hui être flexibilisé. Le Conseil fédéral entend examiner le taux minimal tous les deux ans, cela afin d'assurer d'une part que les caisses de pension ne soient pas trop sollicitées financièrement, et d'autre part que les droits des assurés soient préservés. Des remarques qui ont été faites, selon lesquelles il ne faut pas tomber dans l'autre extrême et avoir un taux d'intérêt minimum très volatil qui épouserait les courbes des activités boursières, sont tout à fait justifiées. J'en reviens à mon explication quant au fait que je considère tout à fait acceptable la décision de maintenir pendant si longtemps le taux minimum à 4 pour cent: c'est la nécessité de pouvoir faire des projets de vie et de savoir de combien sera la rente au minimum. Dans ce sens-là, je ne plaide pas du tout pour une volatilité trop grande de ce taux, mais je plaide très vivement pour qu'il soit relevé aussi rapidement que possible.

La discussion sur le taux minimal doit être dédramatisée. Nous ne devons pas renverser la logique du système, comme ce serait le cas par exemple avec le libre choix de la caisse de pension. Il nous suffit de faire preuve de clairvoyance en rétablissant les paramètres de base à leur bonne valeur. D'autres options de plus grande portée pourront être étudiées pour le plus long terme, et nous avons institué un groupe de travail - sur la base d'une motion qui nous a été transmise - sur les nouvelles formes juridiques pour les institutions de prévoyance, en particulier les fondations collectives, où pourront être examinées les questions [PAGE 1646] de leur autonomie plus grande par rapport aux assurances privées qui les gèrent.

Dans la mesure où la motion 02.3430 du groupe de l'Union démocratique du centre demande un tel changement fondamental, le Conseil fédéral souhaite sa transformation en postulat et serait tout à fait disposé à entreprendre les études demandées.

Il est clair qu'une motion qui demande aujourd'hui un chamboulement total du système, nous ne pouvons pas l'accepter, elle ne nous paraît pas raisonnable. J'aimerais en appeler au groupe de l'Union démocratique du centre en disant que c'est justement le respect pour les partenaires sociaux qui est à l'origine de tout ce système. Le deuxième pilier a été créé par les organisations patronales et syndicales, ne l'oublions pas. C'est elles, d'ailleurs, qui continuent à gérer un grand nombre de caisses de pension, auxquelles sont affiliés un grand nombre d'assurés. C'est justement par respect pour les partenaires sociaux qu'il n'appartient pas à mon avis au Parlement de décider, par la voie contraignante d'une motion, un changement de système. Mais le postulat, si vous le souhaitez, sera pour nous une indication très claire des travaux à entreprendre.

C'est dans ce sens que cette crise, une fois qu'elle aura été surmontée - parce que je crois qu'il y a encore des cicatrices qui ne sont pas tout à fait refermées -, aura des effets bénéfiques et aura servi à renforcer la prévoyance vieillesse dans notre pays.