Thurnherr Walter · 2020-09-09

Wortprotokoll

Ich habe vorhin etwas kürzer gesprochen und werde jetzt vielleicht etwas länger sprechen, um auf all die Einzelanträge zu antworten.

Ich beginne mit dem Einzelantrag Nidegger zu Artikel 1 Absatz 1. Der Bundesrat lehnt den Antrag ab. Es geht hier um die Übersterblichkeit infolge von Covid-19. Sie wissen, das Gesetz dient der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. In der Botschaft heisst es explizit, dass sich die Befugnisse des Bundesrates auf Massnahmen erstrecken, die unmittelbar der Bekämpfung der Epidemie dienen, wie sie insbesondere in der Covid-19-Verordnung 3 enthalten sind. Das sind eben die Primärmassnahmen. Eine Einengung - und es wäre eben eine Einengung des Zwecks - lediglich auf die Bekämpfung der Übersterblichkeit infolge der Covid-19-Epidemie ist nicht sinnvoll. Es ist im Übrigen auch unklar, was genau gemeint ist. Wenn gemeint ist, dass der Bundesrat nur Massnahmen treffen darf, um Todesfälle zu vermeiden, dann würden wir eine Reihe von Massnahmen in den Artikeln 8, 9 usw. nicht ergreifen können. Sie werden wahrscheinlich mit den Leistungsvereinbarungen mit den Kantonen keine Todesfälle vermeiden. Das ist also nicht klar - diese Einschränkung macht im vorliegenden Gesetz keinen Sinn. Es ist auch deshalb nicht ganz logisch, weil es sich bei der Covid-19-Krankheit um eine neue Krankheit handelt. In dem Sinn wäre eigentlich jeder Todesfall an sich ein Ansteigen der Übersterblichkeit.

Zu Artikel 1 Absatz 2 gibt es eine Minderheit Glarner. Es geht hier um die Möglichkeiten von Kantonen und Privaten. Der Bundesrat soll von seinen Befugnissen nur Gebrauch machen, wenn die Massnahmen diese Möglichkeiten übersteigen würden. Der Bundesrat findet, dass das Subsidiaritätsprinzip ohnehin verankert und die Ergänzung unnötig ist. In Artikel 2 Absatz 4 steht ausdrücklich, dass er die Möglichkeit hat, die Kantone zu ermächtigen, medizinische Tätigkeiten einzuschränken. Oder in Artikel 8 Absatz 2 wird die Möglichkeit festgehalten, mit den Kantonen im Kulturbereich Leistungsvereinbarungen abzuschliessen. Dort ist immer auch das Subsidiaritätsprinzip verankert. Im Übrigen ist nicht ganz klar, was gemeint wäre, wenn man sagen würde, die Möglichkeiten von Privaten dürften nicht überstiegen werden. Es ist nicht klar, was das genau heissen würde.

Bei Artikel 1 Absatz 3 geht es um den Antrag der SPK-N, welcher der Minderheit Prelicz-Huber entspricht. Er verlangt, dass neben den Kantonen und den Dachverbänden der Sozialpartner auch die Verbände der Gemeinden und Städte bei der Erarbeitung von Massnahmen einbezogen werden. Der Bundesrat hat den Einbezug der Kantone ins Gesetz aufgrund der Vernehmlassungsergebnisse explizit aufgenommen, weil die Kantone in den meisten Fällen für die Umsetzung der Massnahmen zuständig sind. Es geht also nicht darum, jetzt den Einbezug der Meistbetroffenen sicherzustellen, sondern den Einbezug jener, die für die Umsetzung die wichtigsten Ansprechpartner sind. Das sind auf Niveau Bund einfach die Kantone. Die Kantone sprechen dann auch mit den Städten und den Gemeinden.

Es ist natürlich so, wie es von Einzelnen auch gesagt wurde: Man ist immer in der Lage - und das wird punktuell auch gemacht, wenn es spezifische Dinge sind -, die Städte zu konsultieren, sofern das möglich ist. Wir schlagen Ihnen aber vor, hier bei der Formulierung des Bundesrates zu bleiben.

Auch die Sozialpartner spielen natürlich eine wichtige Rolle bei der Umsetzung von gewissen - eben nicht allen, aber von einzelnen - Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Aber auch hier ist es so, wie gesagt wurde: Manchmal kann es das Erfordernis eines schnellen Handelns unmöglich machen, alle interessierten Kreise ausführlich zu konsultieren. Der Bundesrat möchte daher darauf verzichten, noch weitere Konsultationspflichten ins Gesetz aufzunehmen, und hält an seiner Fassung fest. Dasselbe trifft, wie ich gesagt habe, eben auch für die Städte und Gemeinden zu.

Was Absatz 4 betrifft, gibt es eine ganze Reihe von Anträgen. Der Bundesrat möchte ja mit dem Covid-19-Gesetz grundsätzlich wieder in die normalen Verfahrensabläufe zurückkehren. Er ist selbstverständlich bereit, das Parlament regelmässig über die Umsetzung des Gesetzes zu informieren. Nach Artikel 151 des Parlamentsgesetzes kann die zuständige Kommission verlangen, dass ihr der Entwurf zu einer wichtigen Verordnung zur Konsultation unterbreitet wird. Eine Konsultation, wie dies der Antrag der SGK-N verlangt, entspricht diesem Verfahren und gewährleistet einen Einbezug des Parlamentes bei wichtigen Entscheidungen. Deshalb können wir ihn auch annehmen.

Der Antrag Rutz Gregor zu Absatz 4 bringt demgegenüber eigentlich keinen Mehrwert. Gesetzgebungstechnisch ist ein Änderungserlass einer Verordnung formell ebenfalls eine Verordnung. Ich halte hier ausdrücklich fest: Selbst wenn der Bundesrat eine Verordnung revidiert, würde das wieder konsultiert. Der Bundesrat erwartet aber von den betroffenen Kommissionen - das muss ich gleichzeitig schon auch anfügen -, dass sie dann in der Lage sind, auch kurzfristig zu Verordnungen Stellung zu nehmen, denn es kann dann trotzdem schnell gehen. Epidemiologisch kann sich die Situation schnell entwickeln. Es hat einige Massnahmen - Sie sehen es dann in Artikel 2 -, die schnell umgesetzt werden müssen. Da wird es vielleicht nicht immer möglich sein, die jeweils nächste Kommissionssitzung abzuwarten.

Die Anträge der SPK-N und der KVF-N lehnt der Bundesrat ab. Eine Konsultation oder Information zu sämtlichen Massnahmen - dort steht eben nicht "Verordnungen", dort steht "Massnahmen" -, die gestützt auf das Gesetz getroffen werden, würde viel zu weit gehen und eine zeitgerechte Reaktion auf allfällige Entwicklungen des Epidemiegeschehens stark erschweren. Das könnte bedeuten, dass das Parlament konsultiert werden muss, wenn in Anwendung von Artikel 2 Absatz 2 über die Zuteilung von Medikamenten und Schutzausrüstungen an die Kantone oder gar einzelne Spitäler entschieden wird. Das ist nicht stufengerecht und könnte die Bekämpfung der Epidemie behindern.

Eine Informationspflicht, wie sie der Einzelantrag Rutz Gregor vorschlägt, geht über die normalen Abläufe hinaus. Wie gesagt, wir sind wieder im ordentlichen Recht; für den Bundesrat gilt dies ebenfalls.

Der Bundesrat bittet Sie deshalb, dem Antrag der SGK-N zuzustimmen und die übrigen Anträge abzulehnen. [PAGE 1311]

Zu Absatz 5 liegt auch ein Antrag der SGK-N vor: Der Bundesrat kann mit diesem Antrag leben, er ist damit einverstanden.

Zu Artikel 1a gibt es Einzelanträge der Herren Grüter und Glättli. Es geht bei diesen Anträgen um die Stimmrechtsbescheinigung, die nicht mehr an die Referendumsfrist gekoppelt, sondern in der Verantwortung der Bundeskanzlei sein soll. Die Bundeskanzlei hat aber keinen Zugriff auf die Stimmregister. Sie müsste die eingereichten Listen den Gemeinden zur Prüfung zustellen.

Es ist mir bewusst, dass die Bedingungen für die Unterschriftensammlung momentan schwierig sind, auch wenn die Tatsache, dass nicht jede Abstimmung oder jede Initiative zustande kommt, nicht dem Umstand zugeschrieben werden kann, dass die Verhältnisse schwierig sind. Zwischen 2010 und 2018 kamen etwa 40 Prozent der lancierten Initiativen nicht zustande. Es gibt also auch in normalen Zeiten Initiativen, die nicht zustande kommen. Deshalb kann man diesen Rückschluss nicht automatisch ziehen, das ist nicht immer so. Aber wir verstehen das Anliegen. Die Umstände sind schwieriger, und es ist nicht so einfach, die Leute davon zu überzeugen, Referenden zu unterzeichnen. Dennoch sind gerade gestern wieder zwei Initiativen eingereicht worden, und auch Referenden sind angekündigt. So schwierig ist es also nicht, wenn das Anliegen überzeugend ist.

Was würde das aber für die Bundeskanzlei bedeuten? Sie würde die Komitees administrativ entlasten, die dann mehr Zeit für die Unterschriftensammlung in den Strassen hätten; das Problem in den Strassen würde allerdings bleiben. Die Komitees würden zudem die Kontrolle über die Qualität ihrer Unterschriftensammlung und die Bescheinigung durch die Gemeinde verlieren. Das ist ein sehr wichtiger Punkt. Der Gesetzgeber hat damals im Bundesgesetz über die politischen Rechte bewusst diese Bescheinigung eingefügt. Er wollte, dass die Komitees wissen, wie viele Unterschriften sie haben. Es wäre schade, wenn die Komitees ein Referendum einreichen und dann feststellen würden, dass sie die notwendige Unterschriftenzahl gar nicht erreicht hätten, weil die Bescheinigung ein anderes Resultat ergeben hätte, als sie es sich erhofft hätten.

Mit den entsprechenden Ressourcen kann die Bundeskanzlei den zusätzlichen administrativen Aufwand bewältigen, das ist nicht das Problem. Die Gemeinden würden aber die Unterschriften, statt wie bis anhin laufend, neu gesamthaft zur Bescheinigung erhalten - also erst nachträglich und gesamthaft. In grösseren Städten könnten das manchmal auch mehrere hundert oder tausend Unterschriften sein, erst recht, wenn zwei oder drei Referenden gleichzeitig bei der Bundeskanzlei eingereicht würden. Es ist also absehbar, dass die direkt-demokratischen Prozesse sich in die Länge ziehen würden.

Es ist auch gesagt worden, in den Kantonen habe sich das bewährt. Ich möchte das hier relativieren: Die Vergleiche hinken etwas. Der Kanton Basel-Stadt hat nur gerade drei Gemeinden, und der Kanton verwaltet das Stimmregister der Stadt Basel selber. In Genf ist die Erteilung der Stimmrechtsbescheinigung auf Kantonsebene zentralisiert, die Unterschriften werden in Basel-Stadt und Genf also bei der Stelle eingereicht, welche von Amtes wegen die Bescheinigung vornimmt. Im Kanton Zürich ist eine Frist von drei Monaten vorgesehen, innerhalb der das Zustandekommen eines Referendums festgestellt werden muss. Auch andere Kantone wie Freiburg oder Bern kennen Fristen für die nachträgliche Bescheinigung. Bei der Bundeskanzlei sind es einige Tage.

Im Sinne einer Gesamtabwägung möchte ich Sie daran erinnern: Das Parlament hat das damals bewusst so ins Gesetz eingegeben. Wir lehnen deshalb diesen Antrag ab.

Zu Artikel 2, "Massnahmen im Bereich der Gesundheitsversorgung": Dort gibt es eine Minderheit Weichelt-Picard und einen Einzelantrag Gafner zu Absatz 2 Buchstabe c. Im Minderheitsantrag geht es um eine namentliche Nennung von Wirkstoffen: "[...] Zulassungsverfahren anpassen für die Behandlung von Covid-19 mit Wirkstoffen, namentlich Hydroxychloroquin, Lopinavir/Ritonavir, Remdesivir, Tocilizumab i.v. in Milligramm." Der Bundesrat lehnt diesen Minderheitsantrag ab. Mit Buchstabe c wird dem Bundesrat die Kompetenz erteilt, in einem engen, klar definierten Bereich Ausnahmen für die Zulassungspflicht für Arzneimittel vorzunehmen. Die Bestimmung bezweckt, vielversprechende Therapieoptionen für Covid-19-Patienten und -Patientinnen in Intensivstationen von Spitälern verfügbar zu machen, ohne dass auf ein Zulassungsverfahren verzichtet wird.

Eine entsprechende Bestimmung findet sich heute in der Covid-19-Verordnung 3. Es wird also dieselbe Bestimmung, die heute in der Covid-19-Verordnung 3 ist, einfach weitergeführt. Arzneimittel, die mit Wirkstoffen nach Anhang 5 der Covid-19-Verordnung 3 für die Behandlung der Covid-19-Patienten und -Patientinnen hergestellt würden, dürften nach Einreichung eines Zulassungsgesuchs für ein Arzneimittel mit einem dieser Wirkstoffe bis zum Zulassungsentscheid der Swissmedic bereits ohne Zulassung in Verkehr gebracht werden. Es muss aber in jedem Fall ein vollständiges Zulassungsgesuch an die Swissmedic gestellt werden. Die Swissmedic wird ohne Einschränkung eine entsprechende Begutachtung der Sicherheit, Qualität und Wirksamkeit des Arzneimittels durchführen. Eine Nennung dieser Wirkstoffe im Gesetz finden wir nicht stufengerecht.

Die Streichung dieser Bestimmung des Entwurfes gemäss Antrag Gafner hätte zur Folge, dass Covid-19-Patientinnen und -Patienten zu einem späteren Zeitpunkt Zugang zu Therapiemöglichkeiten erhalten würden, so etwa beim Arzneimittel Remdesivir, das hätte also schon Folgen.

Zu Absatz 2 Buchstabe e gibt es einen Antrag der Minderheit Weichelt-Picard, der verlangt, dass der Bundesrat wichtige medizinische Güter selber beschaffen und in genügender Menge selber lagern kann. Der Bundesrat lehnt diesen Antrag ab, weil er aus seiner Sicht unnötig ist. Es wurde auch schon gesagt: Wenn der Bundesrat vorsehen kann, dass er medizinische Güter selber beschaffen kann, darf der Bund diese selbstverständlich auch lagern. Dass er genügende Mengen beschafft, ergibt sich aus dem Einleitungssatz von Artikel 2. Dort heisst es nämlich "zur Gewährleistung einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung".

Der Antrag der Minderheit Weichelt-Picard zu Absatz 5 lautet: "Er regelt die Übernahme der Kosten von Covid-19-Analysen." Der Bundesrat lehnt diesen Antrag auch ab, er entspricht auch nicht dem Konzept des Gesetzes. Dieses enthält, wie andere Gesetze übrigens auch, Kann-Bestimmungen, das ist keine wahnsinnige Neuerung. Damit kann dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, der sinngemäss auch in Artikel 1 Absatz 2 verankert ist, Rechnung getragen werden. Praktisch hat die Formulierung aber keine grosse Bedeutung. Die Kostenübernahme wird geregelt, und die entsprechenden Kredite werden beantragt.

Zu Artikel 3 Absatz 1 gibt es eine Minderheit II (Prelicz-Huber): "Der Bundesrat kann Massnahmen zum Schutz insbesondere von besonders gefährdeten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern anordnen [...]." Der Antrag ist aus der Sicht des Bundesrates abzulehnen. Weshalb? Der Bundesrat kann bereits auf der Basis des Arbeitsgesetzes Massnahmen zum Schutz von Arbeitnehmenden anordnen. Mit dieser Bestimmung ist nicht eigentlich eine Einschränkung dieser bereits bestehenden Grundlage gemeint. Sinn der Bestimmung ist, dem Bundesrat die Möglichkeit zu geben, die Arbeitgeber dazu zu verpflichten, spezifische Massnahmen für besonders gefährdete Arbeitende zu treffen. Das ist eigentlich der Sinn von Absatz 1. Dies betrifft konkrete Vorgaben, nach denen besonders gefährdete Personen am Arbeitsplatz weiter beschäftigt werden können, so zum Beispiel eben, indem deren Arbeitsplätze so zu gestalten sind, dass kein enger Kontakt mit anderen Personen besteht.

Ich komme zum Antrag der Mehrheit der SGK-N betreffend Artikel 3 Absatz 1 in Kombination mit Artikel 10 Absatz 2. Der Bundesrat lehnt diese Ergänzung ab, wie es auch die Minderheit I tut. Herr Aeschi hat es bereits gesagt: Es geht bei dieser Bestimmung nicht darum, dass die besonders gefährdeten Arbeitnehmenden nicht arbeiten sollen oder ein Anspruch für besonders gefährdete Personen geschaffen werden soll, ihre Erwerbstätigkeit zu unterbrechen. Es geht lediglich darum, dass die Arbeitgeber verpflichtet werden können, bestimmte Schutzmassnahmen zu treffen, damit die besonders gefährdeten Personen weiterarbeiten können. Da [PAGE 1312] besonders gefährdete Personen keine Verpflichtung haben, ihre Erwerbstätigkeit zu unterbrechen, kann ihnen kein Anspruch auf Corona-Erwerbsersatz zukommen. Es kann nicht sein, dass die gesetzlichen oder vertraglichen Lohnfortzahlungspflichten der Arbeitgeber so auf den Bund überwälzt werden. Anstelle einer staatlich finanzierten Versicherungsleistung sind die Arbeitgeber zusammen mit den Arbeitnehmern angehalten, Schutzmassnahmen im Arbeitsbereich zu treffen, die es den besonders gefährdeten Arbeitnehmenden ermöglichen zu arbeiten.

Nun zu Artikel 4, das sind die Massnahmen im Ausländer- und Asylbereich: Hier gibt es zu Buchstabe a einen Antrag der Mehrheit der SGK-N, auch die Konkubinatspartner und Konkubinatspartnerinnen und ihre Kinder zu berücksichtigen. Hier ist der Bundesrat grundsätzlich einverstanden. Aus humanitären Gründen kann der Familiennachzug nicht langfristig ausgesetzt werden. Der Begriff "Konkubinatspaare" - und deshalb sage ich das hier - ist allerdings nicht ganz klar definiert. Gemeint sind faktische Lebensgemeinschaften. Allerdings wird auf Verordnungsebene oder in einer Weisung des SEM noch genauer zu regeln sein, welche Kriterien dann erfüllt sein müssen.

Der Minderheitsantrag Meyer Mattea mit dem Wortlaut "Der Zugang zum Asylverfahren zwecks Einhaltung des Non-Refoulement-Gebotes bleibt gewährleistet" sollte aus Sicht des Bundesrates abgelehnt werden, weil er eine Selbstverständlichkeit verlangt. Das Non-Refoulement-Gebot ist zwingendes Völkerrecht. Es muss eingehalten werden. Es gibt eine Härtefallklausel. Personen können immer in die Schweiz einreisen, wenn eine Notlage vorliegt. Wenn jemand unmenschlich behandelt wird, dann nehmen wir das Asylgesuch entgegen.

Zu Buchstabe b: Dort hat es eine Reihe von zusätzlichen Anträgen gegeben. Ich spreche den Antrag der Minderheit Crottaz an bzw. den Antrag der SPK-N. Es geht um die Ziffern 4, 5 und 6. Der Antrag kann nach Auffassung des Bundesrates angenommen werden.

Schliesslich noch zu Buchstabe c: Zu diesem liegt ein Antrag der SPK-N bzw. ein Minderheitsantrag Crottaz vor. Da geht es um Änderungen bei der Unterbringung von Asylsuchenden.

Hier bittet Sie der Bundesrat, den Antrag abzulehnen, denn es entsteht dann ein Unterschied. Gemäss dem Entwurf des Bundesrates sind auch Abweichungen beim Asyl- und Wegweisungsverfahren möglich. Dieser vorliegende Minderheitsantrag sieht dies nicht mehr vor. Solche Abweichungen sind heute in der Covid-19-Verordnung Asyl enthalten, und sie dienen der Sicherstellung der Durchführung des Asylverfahrens - auch unter erschwerten Bedingungen - in den Bundesasylzentren. Es geht vor allem um Anpassungen beim unentgeltlichen Rechtsschutz und bei erstinstanzlichen Verfahrensfristen. Heute besteht z. B. nach der Covid-19-Verordnung auch die Möglichkeit, Anhörungen im Asylverfahren ohne die Rechtsvertretung durchzuführen, die normalerweise anwesend ist. Dafür wurde die Beschwerdefrist von 7 auf 30 Tage verlängert. Das ist eine Frist, wie sie früher existierte, als es die Rechtsvertretung des Staates noch nicht gab. Es ist wichtig, dass wir diese Verfahren auch in Covid-19-Zeiten zügig und gesetzmässig durchführen können.

Artikel 4 Buchstabe d: Da gibt es noch eine Minderheit Glarner, die die Aufrechterhaltung von Zwangsmassnahmen bei Personen, die andere ernsthaft bedrohen, fordert. Der Minderheitsantrag ist aus der Sicht des Bundesrates abzulehnen. Es geht bei den Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht darum, die Ausweisung sicherzustellen. Es geht also nicht um eine Sicherheitshaft. Die Schweiz kennt keine allgemeine Schutzhaft. Es geht darum, eine mögliche Ausreise sicherzustellen. Wenn diese wegen Corona nicht möglich ist, müssen die betreffenden Leute aus der Haft entlassen werden; das ergibt sich auch aus der EMRK.

Bund und Kantone sind sich einig, dass die Covid-19-Pandemie in der Schweiz, basierend auf den bisherigen Erfahrungen, keinen Grund darstellt, um von den bewährten Regelungen im Bereich der ausländerrechtlichen Administrativhaft abzuweichen. Die Anordnung von Zwangsmassnahmen und deren gerichtliche Überführung liegen bei den zuständigen kantonalen Behörden und Gerichten.

Schliesslich noch zu Buchstabe e: Diese Minderheit Prelicz-Huber betrifft die Betreuung von Flüchtlingen, Sans-Papiers, randständigen und besonders hilfsbedürftigen Personen. Ich habe den Gedanken schon erkannt, habe ihn auch in den Kommissionen erkannt. Doch der Bundesrat lehnt diesen Antrag ab. Er ist in dieser Bestimmung sachfremd. Er hat auch nichts mit dem Ausländer- und Asylbereich zu tun. Es geht hier letztlich um eine Frage der Sozialhilfe, für die die Kantone und die Gemeinden zuständig sind. Deshalb beantragt der Bundesrat hier die Ablehnung dieses Antrages.