Parmelin Guy · Bundesrat · 2020-10-29

Wortprotokoll

Le Conseil fédéral vous présente une loi dans un domaine pour lequel le gouvernement aurait préféré une autre solution. Dès le début des discussions au sujet des baux commerciaux, le Conseil fédéral a maintenu sa position en restant très réticent quant à une intervention dans les relations de droit privé entre locataires et bailleurs. Le Conseil fédéral aurait préféré une solution avec des accords à l'amiable entre les parties prenantes et, le cas échéant, avec le soutien des cantons.

Le Parlement en a décidé autrement et a chargé le Conseil fédéral d'élaborer cette loi Covid-19 sur les loyers commerciaux. Pour remplir ce mandat, le Conseil fédéral s'en est tenu très étroitement au libellé identique des deux motions. Les motions contiennent des instructions très détaillées pour la législation. Dans ces conditions, leur transposition dans un projet de loi n'a pas toujours été facile, mais dans l'ensemble celui-ci reflète assez bien le mandat qui nous a été confié par le Parlement.

Quels sont les points clés du projet de loi? Premièrement, la loi concerne les parties aux contrats de bail d'installations et d'établissements qui ont dû fermer ou restreindre leurs activités en raison de l'ordonnance 2 Covid-19.

Deuxièmement, la loi prévoit que les installations et établissements concernés par les fermetures et les restrictions ne devront verser que 40 pour cent de leur loyer ou de leur fermage pour la durée de la fermeture ou de la restriction. Pour les établissements de santé qui ont dû restreindre leurs activités, ce règlement s'applique pour une durée maximale de deux mois.

Troisièmement, la loi concerne les loyers ou fermages mensuels nets inférieurs ou égaux à 20[NB]000 francs. Si le loyer ou le fermage mensuel se situe entre 15[NB]000 et 20[NB]000 francs, chaque partie au contrat peut renoncer par écrit à l'application de la règlementation proposée.

Quatrièmement, dans les cas où les parties prenantes se sont mises d'accord pour réduire le loyer, ou pour lesquels une décision judiciaire a force de chose jugée, la loi ne s'applique pas.

Cinquièmement, les bailleurs qui se trouvent dans une situation de détresse économique suite aux pertes de loyers ou de fermages induites par la réglementation proposée pourront déposer une demande d'indemnisation auprès de la Confédération, plus précisément auprès de l'Office fédéral du logement. Voilà le cadre très précis qui a été respecté.

La procédure de consultation a été extrêmement contrastée. Parmi les 178 réactions, je relève que onze cantons rejettent le projet de loi tandis que huit le soutiennent. Certaines dispositions ont été critiquées par les deux camps, certains jugeant que le projet était trop ambitieux, d'autres qu'il ne l'était pas assez.

Pourquoi l'enthousiasme du Conseil fédéral pour cette loi est-il plutôt limité? Tout d'abord, et cela a été relevé par plusieurs d'entre vous, cette loi soulève un certain nombre de questions difficiles sur les plans juridique et constitutionnel. J'ai déjà mentionné qu'elle intervenait dans les relations de droit privé entre locataires et bailleurs, mais elle soulève également diverses questions constitutionnelles qui ont été appréciées de manière controversée lors du processus de consultation, comme le fait que la loi empiète sur la garantie de la propriété. Le Conseil fédéral estime que cette intervention est défendable, mais cela reste un empiètement. La liberté économique est également affectée, de même que le principe d'égalité, à cause du traitement différent réservé aux exploitants propriétaires et locataires et de la discrimination des bailleurs, qui doivent assumer 60 pour cent du loyer.

Même si ce n'était pas évident, le Conseil fédéral a tenté de trouver une base constitutionnelle, et il l'a trouvée à l'article 100 de la Constitution fédérale, consacré à la politique conjoncturelle, qui prévoit de possibles dérogations au fameux principe de la liberté économique.

En outre, la loi soulève diverses questions de délimitation. S'agit-il d'une distorsion de la concurrence si seuls les propriétaires d'entreprises qui ont loué leurs locaux bénéficient d'une aide et non ceux qui en sont propriétaires? De plus, la limite d'un loyer de 20[NB]000 francs prévue dans la loi, et fixée dans les motions, peut conduire à des situations où le locataire principal ne sera pas couvert par la loi parce qu'il paie plus de 20[NB]000 francs de loyer mensuel, alors que ses sous-locataires, s'ils paient moins de 15[NB]000 francs de loyer mensuel, pourront lui demander une réduction du loyer.

Vous voyez les questions juridiques qui se posent; elles ne sont pas faciles à résoudre. En principe, une loi devrait amener de la sécurité et de la clarté juridique, et c'est justement cet espoir que les partisans du texte placent dans cette loi. Mais, comme l'a relevé le Conseil fédéral en réponse aux motions 20.3451 et 20.3460, cette loi risque plutôt d'être source d'insécurité juridique.

On peut ensuite raisonnablement se poser la question de savoir si cette loi est vraiment nécessaire. Le monitoring démontre que la majorité des locataires - environ 60 pour cent - ont recherché et, dans la plupart des cas, obtenu des solutions pour alléger leur charge locative. Les accords conclus ont ainsi été plus fréquents que les échecs transactionnels. Pour les locataires, le rapport entre accord et non-accord est de 3 pour 2. Pour les propriétaires, il est de 9 pour 1. En outre, malgré le fait que la majorité des acteurs économiques [PAGE 1992] s'attendent à une détérioration de la situation économique, presque la moitié des locataires acceptent l'idée d'un contrat de bail qui reste inchangé.

Sur la base de ces constats, le Conseil fédéral conclut qu'il n'existe actuellement que peu d'indices de difficulté globale et généralisée dans le domaine des baux commerciaux. Dans ce contexte, il convient aussi de rappeler que les dispositions relatives aux cas de rigueur que le Parlement a insérées dans la loi Covid-19, à l'article 12, vont amener un soulagement supplémentaire pour certains secteurs économiques.

Toutefois, cela n'exclut pas la possibilité de situations insatisfaisantes dans des cas individuels. C'est pourquoi le Conseil fédéral a chargé l'Office fédéral du logement de continuer à observer la situation et en particulier de discuter avec les cantons d'un éventuel soutien. Après tout, l'expérience a montré que les solutions régionales sont les mieux adaptées à la situation sur le terrain. Je peux constater que les solutions cantonales ont été louées par tout le monde. Il faut donc poursuivre sur cette voie.

Dans ma dernière réflexion, j'aimerais attirer votre attention sur le fait que le traitement des demandes pour obtenir une indemnisation en cas de détresse économique exigerait un lourd travail administratif. Il nécessiterait au préalable la création de structures ad hoc. Je ne vous cacherai pas que la mise en oeuvre d'une telle structure ne serait pas évidente.

Le Conseil fédéral vous soumet par conséquent une loi dont ni la nécessité ni le potentiel à atteindre le but visé ne le convainquent. Lors d'une récente discussion, quelqu'un a fait remarquer à juste titre qu'il était en principe regrettable que cette loi doive être discutée. En fait, les associations auraient dû se mettre d'accord sur des recommandations pour régler le problème. Cela s'est produit aux Pays-Bas, comme l'a montré notre rapport de monitoring.

La décision vous appartient. Le Conseil fédéral estime toujours que les solutions à l'amiable restent la meilleure façon de trouver une issue. Si cela est souhaité, nous soutiendrons les acteurs dans ce processus. Je peux vous assurer que le Conseil fédéral suit les développements actuels avec beaucoup d'attention et de préoccupation. L'accent est tout particulièrement mis sur les développements qui auront lieu dans les semaines et les mois à venir. Nous sommes prêts à donner aux acteurs concernés tout l'appui possible et à les soutenir dans leur recherche de solutions constructives.

Je réponds maintenant à quelques questions et fais des remarques au sujet de points soulevés dans cet hémicycle.

Monsieur Hurni, le Conseil fédéral a rempli la mission que lui avait confiée le Parlement. Il s'en est tenu strictement au texte des motions. Il a été transparent. Il a fourni un monitoring à la commission afin qu'elle dispose de tous les éléments nécessaires pour prendre une position solidement étayée.

Mme Schneider Schüttel a expliqué que seule une position politique pouvait permettre cet allègement des loyers et qu'aucune solution n'a été trouvée. Or on voit que des solutions pragmatiques, locales et régionales, avec l'appui des pouvoirs publics - comme cela a pu être trouvé dans plusieurs cantons - permettent de résoudre ce problème.

Monsieur Dandrès, vous avez employé des mots forts envers les représentants de mon département et les personnes qui ont conseillé le Conseil fédéral. Tout ce qui est excessif étant insignifiant, je ne vais pas y répondre.

Il faut le rappeler une fois pour toutes: le Conseil fédéral a suffisamment prouvé et démontré qu'il était prêt à intervenir rapidement et efficacement et, en plus, en s'écartant même de certains fondamentaux économiques. Je rappelle encore une fois que, de par le droit de nécessité, le Conseil fédéral s'est appuyé et a renforcé des instruments tels que l'assurance-chômage et le recours à la réduction de l'horaire du travail. Il a même étendu certaines prestations dans le cadre de l'assurance perte de gain. Il a mis sur pied des prêts Covid-19. Maintenant, par l'article 12 de la loi Covid-19 que le Parlement a approuvée, il est en train de finaliser, avec les cantons, l'ordonnance qui permettra de compléter ce dispositif en place.

Je crois que ces quelques éléments que je vous donne prouvent que vos affirmations sont fausses et donc non avenues.