Sommaruga Carlo · Ständerat · 2020-12-02

Wortprotokoll

Je vais exposer l'approche de la minorité et donc vous demander d'entrer en matière.

Tout d'abord, j'aimerais à nouveau exposer mes liens d'intérêts: je suis président de l'Asloca Suisse, qui - et j'ai déjà eu l'occasion de l'indiquer lors du premier débat sur la motion 20.3460, évoquée par le président de la Commission des affaires juridiques, M. Beat Rieder - est forte de 220[NB]000 membres, dont des locataires commerciaux. Mais, cette [PAGE 1139] fois-ci, j'ai un autre lien d'intérêts à annoncer, celui d'appartenir à l'Alliance pour les locaux commerciaux, qui inclut Gastrosuisse, Suisse Retail Federation, Geschäftsmieterverband, Coiffure Suisse et Fitness Suisse. Toutes ces organisations posent aujourd'hui la même question: pourquoi ne pas entrer en matière? Il y a nécessité de le faire pour des raisons économiques.

J'aimerais donc développer trois arguments qui permettent de décider d'une entrée en matière. D'abord, il s'agit d'une question de cohérence politique de notre propre conseil. Aux mois de mai et de juin, nous avons discuté de la motion 20.3460, qui a donné un mandat précis au Conseil fédéral de prévoir une loi permettant de résoudre le problème des loyers pendant la période de fermeture liée aux mesures visant à lutter contre la pandémie du Covid-19. Des limites ont naturellement été fixées, c'est-à-dire que cela ne devait pas concerner les locataires qui payaient des loyers allant au-delà de 20[NB]000 francs.

Le Conseil fédéral a procédé relativement rapidement à l'élaboration de la loi et à la consultation. Ensuite, il a adressé son message au Parlement. Si l'on regarde le texte qui est soumis par le Conseil fédéral, il correspond exactement à ce que visait la motion. En d'autres termes, il n'y a pas de disparités; des précisions sont amenées pour pallier les imprécisions de la motion. Par conséquent, il n'y a pas de raison aujourd'hui de ne pas entrer en matière sur le projet de loi, dès lors que notre conseil avait demandé cette loi au Conseil fédéral.

C'est vrai que nous sommes saisis d'un préavis de la Commission des affaires juridiques, commission qui s'est toujours positionnée, même dans les débats de ce printemps, contre une loi sur les locaux commerciaux pendant la période de fermeture due au Covid-19, alors que la motion avait été élaborée par la Commission de l'économie et des redevances (CER). C'est un peu étonnant que, finalement, ce dossier ait été traité par la Commission des affaires juridiques, alors que l'on voit bien, par la nature de la loi, qu'il s'agit d'une question de mesure conjoncturelle. D'ailleurs, la base légale constitutionnelle invoquée par le Conseil fédéral est également la base légale pour les mesures économiques conjoncturelles.

Ceci dit, j'estime que déjà, sous cet angle, par cohérence, par la sagesse que devrait avoir notre conseil, il faudrait faire le travail jusqu'au bout et donc entrer en matière.

Mais il y a encore un autre aspect beaucoup plus important qui est à invoquer, c'est l'aspect juridique. Il a été évoqué que, selon certaines considérations, cette loi serait contraire à la Constitution. Tel n'est pas le cas. C'est vrai qu'un avis de droit a été produit par les milieux immobiliers. Cet avis de droit a été rédigé par les avocats Karlen et Rüssli, étant précisé que l'auteur principal, le docteur Peter Karlen, est membre du comité de HEV Zurich, qui est l'association des propriétaires immobiliers de la ville de Zurich. Dès lors, effectivement, il s'agit bien d'un avis qui est, je dirai, partisan.

Selon cet avis, il n'y a pas de possibilité d'admettre cette loi en raison de problèmes constitutionnels. Or, un professeur de l'Université de Zurich, spécialiste en droit public, le professeur Felix Uhlmann, a formulé des prises de position juridiques qui montrent que ce qui figure dans l'avis de droit du docteur Karlen n'est pas exact. Et c'est sur cette base, d'ailleurs, qu'il convient de se reposer un certain nombre de questions. Je tiens à préciser que le professeur Felix Uhlmann est régulièrement appelé à donner des avis de droit à des instances publiques, dont le Parlement et ses commissions. Il s'agit donc de quelqu'un d'extrêmement sérieux.

D'abord, est-ce que cette proposition viole les dispositions de la liberté du commerce et de l'industrie? Est-ce que ces dispositions de la loi Covid-19 sur les loyers commerciaux violent la garantie de la propriété? Ce professeur d'université, rejoignant d'ailleurs la position du Conseil fédéral, dit clairement que ce n'est pas le cas.

Reste une question importante qui serait celle de savoir s'il y a un problème d'effet rétroactif, qui serait interdit par la Constitution. Le professeur Felix Uhlmann, dans un avis de droit qui a été distribué à l'ensemble des parlementaires, dit clairement qu'il faut appliquer les principes de droit civil. Or, ces principes, énoncés au titre final du code civil suisse, prévoient clairement qu'il est tout à fait possible d'avoir des effets rétroactifs. Ce n'est pas la même chose avec des dispositions de droit public. Donc, il n'y a pas en soi de possibilité d'interdire une loi ayant un effet rétroactif, dès lors qu'il s'agit d'une loi dont la nature est de droit civil.

J'aimerais, d'ailleurs, sur une question qui n'est pas juridique, préciser qu'en matière de réduction de loyer décidée par un tribunal, on a toujours un effet rétroactif. En effet, lorsqu'un locataire se plaint d'un défaut, il doit s'adresser à un juge, et les décisions tombent après une année, deux ans, trois ans; c'est donc avec un effet rétroactif que la réduction de loyer s'applique.

En d'autres termes, vous voyez ici que les arguments qui ont été avancés par la majorité, invoquant des problèmes juridiques qui ne permettraient pas d'entrer en matière sur ce projet de loi, ne résistent pas à l'examen. En fait, ce qu'il y a bien derrière tout cela, c'est un lâchage des locataires commerciaux par des arguties juridiques.

Je tiens à préciser que la question juridique avait déjà été traitée au moment du débat sur la motion. A ce moment-là, il y avait déjà un avis de l'Office fédéral de la justice qui indiquait qu'il n'y avait pas d'obstacles du point de vue constitutionnel.

J'aimerais ensuite relever que la doctrine majoritaire est extrêmement claire sur le droit du locataire à obtenir une réparation sous forme d'une réduction de loyer lorsque le local commercial est affecté d'un défaut. Il y a deux voies possibles. Soit la voie de l'article 259d du code des obligations, qui implique naturellement l'action par la justice, soit la voie de ce qu'on appelle la théorie de l'imprévision, à savoir la possibilité par le juge d'utiliser la clause dite "clausula rebus sic stantibus", qui permet de régler le problème juridique lorsqu'il n'y a pas d'articles ou lorsque les parties contractuelles n'avaient pas prévu de cas particulier. Et dès lors, dans les deux cas, il est possible de pouvoir obtenir une réduction de loyer.

Selon un avis de droit de milieux immobiliers, la doctrine dominante dit que ce n'est pas le cas. Ce n'est pas vrai, cela a été déclaré par l'Office fédéral de la justice, la doctrine majoritaire dit que l'on peut obtenir ces baisses de loyer. Et d'ailleurs, dans un excellent article juridique publié dans la Semaine judiciaire ces derniers mois, il est indiqué qu'effectivement la position majoritaire de la doctrine est celle de la possibilité d'obtenir une baisse de loyer pour les locataires commerciaux qui voient apparaître un défaut.

C'est vrai que pendant la pandémie, le "lockdown" et le "homeoffice", une génération spontanée d'experts en matière de droit du bail est née et a pondu dix-neuf avis de droit, à ma connaissance. Ces dix-neuf avis de droit vont, pour la plupart, dans le sens contraire à la position dominante de la doctrine. Il s'agit simplement d'avis de droit de personnes qui n'ont pas été régulièrement citées par le Tribunal fédéral, contrairement à des personnalités juridiques comme David Lachat ou Sarah Brutschin, qui ont rendu cet avis de droit faisant l'objet de l'article dans la Semaine judiciaire, qui est intitulé "Le bail aux temps du coronavirus".

Dès lors, on voit que, pour des raisons de cohérence politique du fonctionnement de notre conseil et sous l'angle juridique, il n'y a pas de raison de douter de la possibilité d'avoir cette loi et que, finalement, c'est un choix purement politique qui est fait de ne pas venir en aide aux locataires commerciaux qui, aujourd'hui, ont des problèmes.

Je rappelle, et c'est le troisième et dernier argument que je tiens à développer, la situation économique plus que difficile dans laquelle se trouvent les locataires. On a beau dire que cela s'est passé il y a six ou sept mois et que finalement l'affaire est réglée, parce que c'est du passé et qu'il ne faut pas intervenir, mais comme je disais tout à l'heure, si quelqu'un a saisi la justice au moment des faits, c'est-à-dire juste après la fin du "lockdown", les jugements vont tomber l'année prochaine. D'ailleurs, le premier jugement est attendu en janvier-février de l'année prochaine dans un canton en Suisse allemande, et on verra bien ce que le juge va dire dans ce cadre-là. Mais cela montre que, de toute façon, il y a encore la possibilité pour le Parlement de se prononcer. Et se prononcer pourquoi?

Pour se substituer à tous ces prochains jugements et à toutes ces procédures qu'il faut engager pour aboutir à ces [PAGE 1140] jugements. C'est donc, on va dire, un règlement politique d'une question juridique, qui viendra naturellement occuper les tribunaux. Et je précise que les locataires ont cinq ans pour agir en justice pour obtenir leur réduction de loyer, même s'ils n'ont pas évoqué la question directement au moment des faits.

Alors oui, il y a nécessité d'agir, aussi du point de vue économique, parce que seulement sept cantons ont réussi à trouver des solutions qui permettent de régler la question des loyers commerciaux. Que ce soient Fribourg, Vaud, Genève, Neuchâtel, Bâle-ville, Soleure et, depuis le week-end dernier, Bâle-campagne, ces cantons ont trouvé des solutions qui permettent en fait de limiter la charge pour le bailleur, parce que le canton intervient pour une partie du loyer. Cela ne concerne malheureusement pas tout le pays, et c'est[NB]justement pour cela qu'il faut une règle qui soit nationale.

Comme je disais, il est important de la noter pour des questions économiques. Je vous rappelle que Gastrosuisse vous a fait parvenir un document - ou l'a fait en tout cas aux membres de la Commission des affaires juridiques -, dans lequel il est montré que les hôteliers-restaurateurs ont perdu, pendant le "lockdown", 80 pour cent de leur chiffre d'affaires, pour la plupart d'entre eux, voire pour certains 100 pour cent, et que cela a un impact énorme. Dans les faits, ce sont 3,7 milliards de francs de chiffre d'affaires qui ont été perdus, et cela va naturellement encore augmenter. Cela touche énormément ces entreprises, dès lors que c'est un sixième de leurs revenus qui a été perdu pendant cette période de deux mois de fermeture. C'est donc important.

On peut se poser la question de savoir si c'est aussi important que cela au regard de ce que perdent les milieux immobiliers et les propriétaires. Si on regarde le message du Conseil fédéral, on constate que la perte locative, si on obtient les réductions de loyer telles qu'elles sont prévues dans la loi, ce sont 212 millions de francs, ce sont 2 pour cent de l'encaissement de tous les loyers annuels des bailleurs, autrement dit des peanuts. Alors que pour les commerçants, ce sont deux mois de chiffre d'affaires, soit 15 pour cent, qui sont perdus, ce qui montre le grand déséquilibre et la nécessité de pouvoir rendre justice aux locataires.

Il s'agit aujourd'hui d'éviter une solution qui serait celle de rejeter complètement cette loi, puisque notre décision aboutirait tout simplement à l'enterrement définitif du projet de loi du Conseil fédéral et, de ce fait, à laisser un seul secteur hors des conséquences du Covid-19, le secteur immobilier. Rappelons que le secteur immobilier, tout particulièrement en ce qui concerne les locaux commerciaux, est constitué de grands groupes immobiliers de placement, qui n'ont pas à se plaindre quant aux rendements qu'ils obtiennent, générant d'énormes bénéfices en fin d'année.

Un autre argument qui a été avancé et qui est d'ordre économique pour critiquer le projet de loi, c'est finalement la concurrence déloyale entre les propriétaires qui exploitent eux-mêmes leur commerce ou leur café-restaurant et les locataires. C'est un argument qui ne tient pas la route, dans la mesure où si l'on prend sur la durée, on sait que le propriétaire a, lui, pu bénéficier de la réduction des taux hypothécaires directement sur la facture que lui adresse la banque, alors que les locataires n'ont pas vu cette baisse de loyer, alors même qu'elle aurait dû intervenir en vertu de la loi sur le bail à loyer et les dispositions topiques du code des obligations.

On voit bien que l'enjeu est économique: il s'agit de choisir soit de venir en aide par une application étendue et préalable d'une solution juridique, par une décision politique d'entrer en matière et d'adopter d'une loi, soit simplement d'abandonner les locataires commerciaux en laissant le privilège aux milieux immobiliers de continuer à obtenir un rendement sans sourciller, alors que dans une situation comme celle d'aujourd'hui, il conviendrait de remédier à la situation d'une multitude de petites et moyennes entreprises et d'amener aussi les milieux immobiliers à participer à l'effort économique pour faire face à cette situation.

Vu ces considérations sur la cohérence au sein de notre conseil, sur les questions juridiques et sur les questions économiques, je vous prie donc d'entrer en matière et de suivre ma minorité.