Würth Benedikt · Ständerat · 2020-12-03

Wortprotokoll

Das Parlament hat mit der Botschaft zur Strategie der internationalen Zusammenarbeit 2021-2024 einen Zahlungsrahmen von 11,25 Milliarden Franken beschlossen. Die Umsetzung dieses Zahlungsrahmens erfolgt unter anderem mit zahlreichen inländischen und ausländischen Organisationen. Es geht dabei einerseits um die sogenannten Programmbeiträge. Sie beliefen sich 2019 auf 126 Millionen Franken, basierend auf der Subventionsgesetzgebung. Andererseits geht es um die Mandate für Projekte, und um diese geht es in der vorliegenden Motion.

Die Vergabe von Mandaten fällt heute unter das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen und unter die gleichnamige Verordnung und unterliegt festgelegten Schwellenwerten. Dass dabei nicht immer alles rund laufen kann, ist klar und liegt auf der Hand. Die APK hat aufgrund von Zeitungsberichten, die sich auf interne EDA-Revisionsberichte stützen, beispielsweise kritische Fragen zu einem von einer amerikanischen Entwicklungsorganisation durchgeführten Projekt in Myanmar gestellt. In diesem Fall wurde sogar ohne Ausschreibung ein hoher Millionenbetrag mehr oder weniger in den Sand gesetzt.

Die Kommission hat sich mit der Frage auseinandergesetzt, wie die Schweiz beziehungsweise das EDA den Umsetzungsspielraum nutzen soll. Sie verlangt mit der vorliegenden Motion, dass Schweizer Anbieter bei ausreichender Erfahrung und Kompetenz prioritär berücksichtigt werden. Folgende Überlegungen führten zu dieser Motion: Eine grössere Nähe zu den Anbietern eröffnet den Bundesstellen in der DEZA bessere Austauschmöglichkeiten. Insbesondere ist die Kommission überzeugt, dass Schweizer Anbieter stärker exponiert sind und somit ein elementares Interesse an einer einwandfreien Durchführung eines Projekts haben, da ansonsten der Reputationsverlust in der Schweiz erheblich wäre. Bei ausländischen Anbietern spielt dieser Faktor in geringerem Mass. Vor diesem Hintergrund ist die Kommission der Meinung, dass der Bund seinen Spielraum verstärkt zugunsten der einheimischen Anbieter nutzen soll. Es ist zu beachten, dass formal keine Pflicht zur Unterstellung unter das WTO-Submissionsrecht besteht und die Schweiz als eines von wenigen Ländern diese Unterstellung praktiziert. Diese einseitige Marktöffnung hinterfragt die Kommission.

Auch muss man sich verstärkt die Frage stellen, ob wirklich alle Projekte für ein Submissionsverfahren mit allen rechtlichen und technischen Verfahren geeignet sind. Ein Entwicklungsprojekt ist ja nicht eine Bauleistung. Einen vergleichbaren Fall gibt es im schweizerischen Recht zum Beispiel bei den Arbeitsmarktprogrammen. Dort sind die Kantone auch frei, ob sie ausschreiben wollen oder nicht. Aber, und das ist wichtig, die Kommission will den Wettbewerb nicht tel quel ausschalten. Sie hält an diesem Prinzip im Grundsatz fest. Es ist ein Prinzip, das durchaus befruchtend wirken kann. Die Kommission ist aber der Meinung, dass bei ausreichender Kompetenz und Erfahrung prioritär auf Schweizer Entwicklungs-Know-how zu setzen ist, insbesondere vor dem Hintergrund, dass wir unsere Projekte für ausländische Anbieter offenhalten, währenddem die schweizerischen Organisationen in vielen Ländern keinen Zugang haben. Die Reziprozität spielt nicht in gewünschtem Masse.

Schweizer Umsetzungspartner sollten wenn möglich einen Schweizer Bezug haben, weil es erstens um Schweizer Steuergeld geht und zweitens dies auch für die längerfristige Etablierung leistungsfähiger schweizerischer Entwicklungsorganisationen wichtig ist. Drittens können so auch Arbeitsplätze in der Schweiz gehalten werden. Es gilt zu beachten, dass die Motion explizit alle Schweizer Anbieter von Dienstleistungen der internationalen Zusammenarbeit (IZA) einschliesst. Auch zahlreiche Anbieter aus dem Privatsektor und[NB]der[NB]Schweizer Akademie sind somit von dieser Motion berührt.

Zu den Argumenten des Bundesrates, die er in seiner ablehnenden Stellungnahme zur Motion anführt: IZA-Beschaffungen sind heute der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen unterstellt. Auch im revidierten Beschaffungsrecht, das am 1. Januar 2021 in Kraft tritt, verzichtete der Gesetzgeber darauf, die Beschaffungen der IZA vom Geltungsbereich des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) auszunehmen. Die Forderung der Motion sei mit dieser Rechtslage nicht vereinbar, schreibt der Bundesrat; eine wörtliche Umsetzung der Motion würde eine Gesetzesrevision bedingen. Da das BöB erst 2019 revidiert wurde, sieht der Bundesrat keine Notwendigkeit einer neuerlichen Änderung. [PAGE 1205]

Zu diesen Argumenten sei Folgendes gesagt: Vorab sei erwähnt, dass das BöB sehr wohl zum Beispiel mit Blick auf die nächste IZA-Botschaft in diesem Punkt revidiert werden könnte. Bei einem derart grossen Beschaffungsvolumen erscheint dies jedenfalls nicht unverhältnismässig. Sieht der Bundesrat einen zwingenden Bedarf, dann kann er den Willen des Parlamentes über eine Gesetzesrevision umsetzen. Es ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass die im letzten Jahr abgeschlossene Revision des BöB aufgrund der Überarbeitung des Übereinkommens der WTO zum öffentlichen Beschaffungswesen notwendig wurde. Mit anderen Worten war der Grund für die Revision des BöB ein ganz anderer als der von der Motion eingebrachte, nämlich die Harmonisierung der Gesetzesgrundlagen zum öffentlichen Beschaffungswesen unter den Mitgliedsländern der WTO. In gewissem Sinne ist somit das oben genannte Anliegen dem in der Motion zum Ausdruck gebrachten geradezu entgegengesetzt. Ziel der WTO ist es ja, gleich lange Spiesse unter den Mitgliedsländern zu garantieren. Dies ist aber, wie in der Motion erwähnt, gerade im Bereich der IZA de facto nicht der Fall. Es mutet somit geradezu paradox an, dass die Schweiz die IZA freiwillig dem BöB und somit den WTO-Richtlinien unterstellt, während die anderen Mitgliedsländer der WTO dies eben gerade nicht tun.

Des Weiteren ergibt sich auch im Rahmen der heutigen Rechtslage, und das ist wichtig, sehr wohl ein Handlungsspielraum, der genutzt werden kann. Der Bundesrat hält ja nach den juristisch geprägten Ausführungen selbst fest: "Der Bundesrat wird den Handlungsspielraum innerhalb des gesetzlichen Rahmens nutzen, um geeignete Schweizer Anbieter zu berücksichtigen." Ich begründe diese Haltung wie folgt: Wie erwähnt, liegt hier eine Ausweitung der Reichweite des BöB vor, obwohl dies vom WTO-Abkommen GPA 2012 nicht vorgeschrieben ist. Entsprechend führt die Unterstellung als öffentlicher Auftrag ausserhalb des Staatsvertrags bereits dazu, dass ausländische Anbieter nur dann zugelassen sind, wenn erstens ihr Sitzstaat Gegenrecht gewährt oder zweitens der Auftraggeber, beispielsweise die DEZA, dies auch zulässt. Dies gilt aber nur dann, wenn die Beschaffung nicht ohnehin vom objektiven Anwendungsbereich des BöB ausgeschlossen ist. Insbesondere nach Artikel 10 Buchstabe h des revidierten BöB ist zu beachten, dass generell beispielsweise Beschaffungen im Rahmen internationaler humanitärer Nothilfe sowie Agrar- und Ernährungshilfen ausgenommen sind.

Dies führt mich zu folgendem Fazit: Obwohl IZA-Projekte in der Schweiz grundsätzlich dem BöB unterstellt sind, ergibt sich zumindest auch in diesem Bereich ein gewisser Handlungsspielraum der DEZA, von ihrem Wahlrecht zur freiwilligen Zulassung ausländischer Auftraggeber eben keinen Gebrauch zu machen, sofern der Sitzstaat des ausländischen Anbieters kein Gegenrecht gewährt. Da die Schweiz gemäss Begründung der Motion eines der wenigen Länder zu sein scheint, die IZA-Projekte dem Beschaffungsrecht unterstellen, dürfte die Anzahl der Staaten mit Gegenrecht gering und damit der Spielraum entsprechend gross sein. Zudem fallen, wie bereits erwähnt, Beschaffungen nach Artikel 10 Buchstabe h des revidierten BöB von vornherein nicht unter das BöB, weshalb auch hier die Pflicht zur Berücksichtigung ausländischer Anbieter ausscheidet. Das Argument in der Stellungnahme des Bundesrates, dass die Verfahrensgrundsätze der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung der Anbieter in freihändigen Verfahren und Einladungsverfahren gewährleistet werden müssen, ist klar. Aber das führt nicht dazu, dass ausländische Anbieter zu Beschaffungen zugelassen werden müssen. Die erwähnten Grundsätze kommen von vornherein nur für diejenigen Anbieter zur Anwendung, die gemäss den ausgeführten Regelungen zugelassen werden müssen beziehungsweise freiwillig zugelassen werden.

Ich komme zur Zusammenfassung:

1.[NB]Das Argument des Bundesrates, eine Ausklammerung der IZA vom BöB würde die Transparenz, Innovation, Effizienz, Dauerhaftigkeit und Rentabilität von Projekten beeinträchtigen, ist aus meiner Sicht nicht stichhaltig. Die Motion verlangt weder die Abschaffung von Ausschreibeverfahren und des Wettbewerbs in der IZA noch einen kategorischen Ausschluss von internationalen Wettbewerbern. Die Motion verlangt lediglich, dass Anbieterinnen und Anbieter aus der Schweiz bei ausreichender Erfahrung und Kompetenz prioritär berücksichtigt werden. Es liegt also am Bund zu entscheiden, wann ein Schweizer Anbieter über ausreichende Erfahrung und Kompetenz verfügt und diese Eignungsvoraussetzungen auch erfüllt.

2.[NB]Sollte der Bundesrat zur Einsicht gelangen, dass der parlamentarische Wille mit einer Gesetzesrevision umzusetzen ist, dann drängt sich auf, eine solche mit der nächsten IZA-Botschaft auch vorzulegen. Denn das Volumen bei der Umsetzung der 11,25 Milliarden Franken schweren IZA-Botschaft ist sehr erheblich.

Die Kommission hat diese Motion mit 11 zu 2 Stimmen gutgeheissen. Ich bitte Sie namens der Kommission, die Motion anzunehmen.