Villiger Kaspar · Bundesrat · 2002-09-30

Wortprotokoll

Sie haben zwei Bundesräte vor sich, die vor einem Jahr mitten in diesem Kampf standen, die häufig aufgrund von wahrscheinlich unzureichenden Informationen handeln mussten, weil Nichthandeln eben auch ein Handeln gewesen wäre. Es hat schon einen besonderen Reiz, diese Ereignisse ein Jahr später mit etwas Distanz zu reflektieren. Ich hoffe, dass wir beide die nötige Distanz haben und dass wir dies auch einigermassen objektiv tun können. Wenn man selber so mit drin war, ist man natürlich auch noch etwas davon geprägt. Jedenfalls ist es mir im Moment ziemlich wohl, weil es nicht mehr ganz so hektisch zugeht wie damals.

Ich möchte zuerst sagen, dass dieser Bericht aus unserer Sicht sehr sorgfältig, sehr sachkundig, kritisch, aber auch sehr fair ist. Ich möchte dafür danken. Ich weiss, dass es jetzt vielleicht Leute gibt, die sagen: Wenn sozusagen Betroffene die Arbeit rühmen, ist vielleicht doch etwas falsch. Aber ich habe mir ja selber auch alles notiert und versucht, mir ein Bild zu verschaffen, weil damals sehr vieles - Sie haben die Chaostheorie angesprochen - schwer zu beurteilen war, solange man im Gefechtslärm stand. Ich muss sagen: Wenn ich diesen Bericht lese, so halte ich die Nachzeichnung der Geschehnisse für sehr plausibel. Ich glaube, es gibt vertiefte Erkenntnisse. Es gibt immer Dinge, die man nicht voll erklären kann; das ist klar. Sie haben, meine ich, einen gewichtigen Beitrag zur Aufarbeitung des Swissair-Debakels geleistet, und Sie haben auch wertvolle Anstösse gegeben, in Bezug auf die verstärkte Aufsicht im Luftverkehr, auf die Verbesserung der Vorbereitung auf Krisen und auf die bessere Bewältigung von Krisen durch den Bund usw.

Natürlich sind die Wertungen Ihrer Kommission und jene des Bundesrates nicht überall deckungsgleich. Wenn ich jetzt vor allem auf ein paar Unterschiede hinweise, darf das nicht darüber hinwegtäuschen, dass wir in der grossen Breite der Beurteilung eigentlich ziemlich konform sind. Wir sind vielleicht auch in jenen Bereichen etwas unterschiedlicher Auffassung, bei denen ich jetzt spüre, dass auch Ihre Auffassungen sehr unterschiedlich sind. Auch ich habe den Eindruck, dass Sie sehr wichtige Fragen aufgeworfen haben; deren Beantwortung ist schwierig und wahrscheinlich noch nicht abschliessend möglich. Die Zeit ist dafür wahrscheinlich noch nicht reif.

Der Fokus der Untersuchung war zwangsläufig auf das Handeln der Bundesbehörden gerichtet. Der Bericht weist darauf hin - jetzt hat auch Herr Stadler zu Recht darauf hingewiesen -, dass es daneben natürlich noch die zivil- und strafrechtlichen Untersuchungen gibt. Sie konnten das nicht untersuchen; das darf man jetzt auch nicht als Mangel rügen. Erst der Abschluss dieser Prozesse wird dann ein vollständiges Bild über die Ursachen für diesen Unternehmenszusammenbruch und über die Verantwortlichkeiten geben - für einen Zusammenbruch, der wahrscheinlich in der neueren schweizerischen Unternehmensgeschichte beispiellos und einmalig ist.

Zentral ist für uns die Feststellung der Kommission - wir danken ihr dafür -, dass aus heutiger Sicht keine Verantwortlichkeiten der Bundesorgane für den Verlauf und den dramatischen Ausgang der Krise ersichtlich sind. Ich bin froh um diese Feststellung. Ich bin durchaus der Meinung, dass uns wahrscheinlich einige Fehler unterlaufen sind. Wenn Sie so nahe am Geschehen sind und handeln müssen, dann fragen Sie sich nachher immer, ob es richtig war. Das ist ähnlich, wie wenn Ihnen auf der Rückfahrt nach einer Fernsehsendung - im Nachhinein - die richtige Antwort auf eine Frage in den Sinn kommt. Wahrscheinlich ist es Ihnen allen schon so ergangen. Aber wir haben damals versucht, nach bestem Wissen und Gewissen zu handeln. Ich bin froh über diese Grundbeurteilung. Es wäre eben auch falsch, wenn jetzt durch die Kritik am Handeln des Bundes - das sein musste - am Schluss der Eindruck entstehen würde, der Bund sei am ganzen Debakel schuldig. Wir müssen schon sehen, dass hier ein privatwirtschaftlich strukturiertes Unternehmen in Probleme kam, das mit Organen versehen war, die vom Gesetz her klar verantwortlich waren und ihre Aufgabe erfüllen mussten.

Ich werde noch kurz auf die Problematik zurückkommen, wo der Bund intervenieren soll und wo eben nicht. Ihre Kommission hat Folgerungen gezogen und Lehren formuliert. Dafür sind wir dankbar. Auch hier sind unsere Meinungen vielleicht nicht immer ganz identisch, aber es ist auch dem Bundesrat klar, dass die Fragen geprüft und in gewissen Bereichen vielleicht sogar stark vertieft angegangen werden müssen.

Das betraf die zukunftsgerichtete Komponente; jetzt noch einmal zur vergangenheitsorientierten Komponente: Die Ereignisse sind aus unserer Sicht sehr sorgfältig und sachgerecht nachgezeichnet worden. Ich glaube, man kann sich ein zutreffendes Bild machen. Es ist klar, dass sich der Bericht vor allem auf die Zeitspanne zwischen dem Frühjahr 2001 - damals, im April 2001, hat die GV der SAir Group stattgefunden - und dem Oktober 2001, dem Grounding der Flotte, bezieht. Die Vorgeschichte, insbesondere die Frage, wie es zur Hunter-Strategie kam, warum sie gescheitert ist, wird natürlich nicht so intensiv beurteilt. Hierüber werden uns die anderen Berichte Auskunft geben. Ich muss aber immer noch sagen, dass es in einem Unternehmen eben hin und wieder falsche Strategien gibt. Aber man kann die Unternehmen dafür nicht bestrafen, denn sie müssen ja irgendetwas tun. Wenn Sie Unternehmen für Strategien bestrafen, dann verunmöglichen Sie das Unternehmertum. Die Frage lautet dann natürlich, ob bei der Umsetzung Fehler gemacht worden sind oder ob das Scheitern einer Strategie zu spät bemerkt worden ist.

Wir sind der Meinung, Sie hätten die Rolle der Bundesbehörden sachgerecht nachgezeichnet.

Ihre Beurteilung ist auch nuanciert; Sie haben die Vorbereitung der Generalversammlung, die Einleitung der Sonderprüfung und die Versuche einer Verhinderung des Groundings und dann das Krisenmanagement für den Aufbau der neuen nationalen Fluggesellschaft positiv gewürdigt. Ich bin mit Ihnen der Meinung, das alles sei recht gut gelaufen - es ist zwar schwierig, wenn man das als Beteiligter bewerten muss. Die abschliessende Bewertung, wie gut diese Übung gelungen ist, wird man in zwei, drei Jahren vornehmen können, wenn die Swiss, wie ich hoffe, bestens läuft und über die Aktien vielleicht sogar wieder etwas zurückfliesst. Wenn ich Ihnen im Moment etwas übernächtigt scheine, so deshalb, weil ich direkt von einem Swiss-Flug in den Bundesrat und dann zu Ihnen kommen musste und einen gewissen Time-Lag habe. Aber ich kann hier immerhin sagen: Der Flug war ganz hervorragend, ich bin sehr zufrieden und kann die Swiss nur empfehlen.

Nun, ich danke Ihnen für die positive Würdigung dieser Arbeit. Ich muss Ihnen sagen: Was teilweise in der Verwaltung [PAGE 824] geleistet worden ist, hat mich fast ein bisschen stolz auf die Verwaltung gemacht. Ich glaube, es tut ihr auch gut, dass Sie ihre Arbeit würdigen. Sie sagen es ja auch immer, wenn die Verwaltung etwas falsch macht. Das müssen Sie auch tun; aber wir schätzen es, wenn Sie nebst der Kritik auch das würdigen, was positiv war.

Sie haben vor allem die mangelnde Vorbereitung von Worst-Case-Szenarien im Sommer 2001 und dann die zu passive, reaktive Haltung der Bundesbehörden in der Zeitspanne zwischen dem 17. und 30. September 2001 kritisiert. Ich möchte zu diesen beiden Punkten etwas sagen. Zu den Fragen der Aufsicht und der Luftfahrtpolitik wird sich dann mein Kollege Leuenberger äussern.

Ich glaube, dem Bund kam nur die Rolle eines - zwar qualifizierten - Minderheitsaktionärs zu, der einen Anteil von rund 3 Prozent hatte. An der Generalversammlung hat der Bund die sich daraus ergebenden Rechte und Pflichten mit grosser Sorgfalt wahrgenommen. Er tat dies als Aktionär, hat aber auch versucht, der wirtschafts- und verkehrspolitischen Bedeutung des Unternehmens Rechnung zu tragen. Die Frage stellt sich: Wie hätte der Bund als Aktionär vorher intervenieren müssen, und was hätte er wirklich tun können, auch aufgrund der Informationen, die wir damals hatten? Man hatte einen Verwaltungsrat, der noch an die Rettung glaubte, man hatte Strategien und Aussagen usw. Welche rechtliche Grundlage hätten wir gehabt, um zu sagen: Ihr müsst das alles ganz anders machen? Die Frage wurde angedeutet: Was wäre passiert, wenn wir das getan hätten und es schief gelaufen wäre? Dann wären plötzlich wieder Fragen der Verantwortlichkeit auf den Bund zugekommen, die er so nicht wahrnehmen kann: Er kann nicht in das Management eines Unternehmens eingreifen, dessen Organe noch glauben, sie hätten das Ganze in der Hand. Ich spreche nicht aus dem Blickwinkel der Aufsicht; ich sage dies, weil Sie gesagt haben, der Bund sei ein wichtiger Aktionär gewesen. Bei all diesen Frühwarnungen und im Hinblick auf die Frage, was wir tun sollen und was nicht, ist eine sehr grosse Sorgfalt geboten. Wo sind die Grenzen, was kann man tun, welche Verantwortung lädt man auf sich? Wir konnten damals mit einigem Recht davon ausgehen, dass die Ursachen und Verantwortlichkeiten vom Unternehmen abgeklärt worden waren - andere Informationen hatten wir nicht - und dass die Unternehmensorgane die notwendigen Massnahmen in die Wege leiten würden.

Es war für uns eigentlich auch von der Liquidität her kein Alarm angesagt, denn man hatte einen Bankenkonsortialkredit von 1 Milliarde Franken angekündigt. Ich frage Sie: Muss ich jetzt, wenn ich lese, dass bei ABB oder bei der CS oder wo auch immer irgendein Problem besteht, die Verantwortlichen kommen lassen und überprüfen, wie es mit der Bilanz der Unternehmungen steht, was sie für Aussichten haben, was der Bund tun kann? Soll ich denen die Verantwortung abnehmen? Ich muss Ihnen sagen, dass wir hier aus ordnungspolitischer Sicht in einem explosiven Bereich sind. Das war eigentlich auch bei der Swissair so. Zudem war der rechtliche Spielraum nach dem Freihandelsabkommen begrenzt. Ich kritisiere nicht, dass Sie die Frage aufwerfen; sie muss uns beschäftigen. Aber es ist nicht so einfach, die Grenzen zu sehen.

Wir hatten nachher an der ausserordentlichen Generalversammlung der SAir Group natürlich erste Erkenntnisse aus der Sonderprüfung. Man hatte die Anträge des Verwaltungsrates für weitere Schritte usw. In diesem Rahmen hätte auch über eine Beteiligung des Bundes an einer allfälligen Aktienkapitalerhöhung befunden werden können. Aber es ist dann im Herbst nicht so weit gekommen, weil sich die Ereignisse überstürzt haben.

Hier besteht, glaube ich, auch eine etwas unterschiedliche Beurteilung des Einflusses des 11. September 2001. Ich bin eigentlich noch immer der Meinung, ohne den 11. September hätte durchaus eine Rettungsmöglichkeit bestanden - immer vorbehältlich, das Management hätte dann wirklich den Mut gehabt, durchzugreifen und die richtigen Massnahmen zu treffen, was man so ja auch nicht weiss. Ein Management neigt dazu, noch ein bisschen zu warten und zu sagen, es versuche es noch. Ich kenne ungefähr die Bewertungen, den Marktwert, all dieser Tochterfirmen. Sie hätten verkauft werden können und hätten sehr viel Liquidität gebracht. Über Nacht waren diese Firmen nur noch die Hälfte bis ein Drittel wert. Damit waren diese Mittel für die Sanierung gar nicht mehr erschliessbar. Ein solcher terroristischer Anschlag war natürlich bei aller Früherkennung nicht vorauszusehen. Wenn die Amerikaner mit Investitionen von 47 Milliarden Dollar jährlich - glaube ich - in ihre Dienste das nicht können, wie sollen wir das dann können?

Aber es ist richtig, und es hat etwas für sich, wenn Sie kritisieren, man könnte vielleicht in einigen Bereichen mögliche Szenarien früher anschauen. Ich war selber überrascht über die wirtschaftlichen Konsequenzen dieses Zusammenbruchs, dass das dann bis auf die Firmen, die die Flugplätze betreiben müssen, durchgeschlagen hat. Wenn ich den Verlust der Crossair im letzten Jahr anschaue, dann bin ich heute auch überzeugt, dass die Crossair nicht überlebt hätte, denn sie hätte ohne den Bund auch die Zubringerdienste zur Swissair nicht mehr gehabt. Dann wäre der Verlust noch viel grösser gewesen, sie hätte nicht überlebt, damit hätten alle Firmen auf den Flugplätzen keine Überlebenschancen gehabt. Wer hätte das finanziert? Die Aufrechterhaltung der Flugplätze wäre wahrscheinlich für Aussenstehende gleich teuer geworden.

Sie haben einige Empfehlungen gemacht. Der Bundesrat wird darauf antworten. Sie behandeln diese ja nicht heute, aber ich mache doch drei Vorbehalte dazu:

1. Präventive Vorkehrungen des Bundes sind selbstverständlich auf die wenigen Unternehmen zu beschränken, die für unsere Volkswirtschaft von systemrelevanter Bedeutung sind. Ich habe zuerst Ihre Empfehlungen als etwas umfassender empfunden, aber wir haben in der Diskussion mit der Subkommission gesehen, dass es sich nur um Unternehmen handeln kann, die systemrelevant sind. Die Frage, was systemrelevant ist, ist wieder etwas schwieriger zu beantworten.

2. Ich habe es schon angedeutet: Diese Aktivitäten dürfen niemals zu einer Verwischung der Verantwortlichkeiten zwischen Unternehmensorganen und staatlichen Stellen führen.

3. Die präventiven staatlichen Aktivitäten - so sich solche aufdrängen würden - haben Signalwirkung. Sie können negative Anreize geben, die man nicht unterschätzen darf. Abklärungen, Analysen, Szenarien staatlicher Stellen lassen sich selten geheimhalten; wobei ich immer noch sagen muss, dass die Verwaltung nicht unbedingt qualifiziert ist, um das bei komplexen Fällen, z. B. bei einer Grossbank, wirklich beurteilen zu können. Die Einrichtung von Krisenstäben lässt sich schon gar nicht geheim halten. Darum muss man schon peinlich darauf achten, dass aus solchen Tätigkeiten nicht auf eine bevorstehende staatliche Intervention geschlossen wird, weil das sonst sofort zum "Moral Hazard" führt. Das ist ein Modewort und bedeutet eine Verführung zu einem grösseren Risiko, in Erwartung, dass der Staat dann schon helfen werde. Das ist etwas ausserordentlich Gefährliches. Deshalb ist der Bereich der Früherkennung sehr heikel.

Es ist auch die Swiss Dairy Food angesprochen worden. Ist das systemrelevant oder nicht? Hier befinden wir uns in einem Bereich, wo die Politik ohnehin eingreift, wo das Landwirtschaftsgesetz eine Grundlage bildet, wo es regional wahrscheinlich systemrelevant ist, wenn ganze Dörfer keine Milch mehr abliefern können usw. Aber wie ist das bei anderen Fällen? Der Bereich der Früherkennung ist also sehr heikel, und ich meine, dass das - wie Herr Stadler sagte - noch sehr viel gedankliche Arbeit braucht. Ich bin nicht ganz sicher, welche Antwort der Bundesrat geben wird, aber wir werden alles daransetzen, hier gute Antworten geben zu können.

Noch etwas, was mich im Zusammenhang mit der Früherkennung und dem Handeln des Bundesrates in den letzten paar Monaten beschäftigt hat: Es gibt einen wichtigen, möglicherweise systemrelevanten Bereich in der Schweizer Wirtschaft, wo die Frühwarnung gespielt hat, nämlich den [PAGE 825] Versicherungsbereich. Das ist ein Bereich, in dem die staatlichen Rahmenbedingungen - Sie haben das während meines Amerikaaufenthaltes hier schon diskutiert - ganz klar über Überleben oder Nichtüberleben mitentscheiden können und in dem der Staat aufgrund von Gesetzen legitimerweise eingreifen kann und muss. Er muss den Mindestzinssatz gemäss den Anlagemöglichkeiten anpassen. Denken Sie an die politische Debatte zurück, die entstanden ist, als der Bundesrat den Mut hatte, auf dieses Problem hinzuweisen. Das war Früherkennung und Handeln im Rahmen der Früherkennung, aber es war irgendwie nicht populär, weil es störte. Solche Dinge können dann eben auch vorkommen. Das ist nur ein Beispiel, bei dem der arme Bundesrat etwas früh erkennen wollte und eigentlich dafür nur Schläge einsteckte. Ich sage nicht, dass alles optimal war, aber ich wollte doch noch darauf hinweisen.

Es gibt einen weiteren Punkt, bei dem wir eine etwas andere Meinung haben. Dies mehr nebenbei gesagt, es schmälert unseren Respekt vor Ihrer Arbeit überhaupt nicht. Ich sage immer noch: Zu 90 Prozent decken sich unsere Meinungen. Wir glauben, dass der Bund in der zweiten Septemberhälfte 2001 etwas weniger passiv war, als Sie gesagt haben. Er wurde nicht erst beim Grounding aktiv. Ich muss darauf hinweisen, dass Herr Siegenthaler und ich immerhin schon am Tag, nach dem wir von Herrn Mario Corti Besuch bekommen hatten, dies mit der Wirtschaft besprochen und Impulse gegeben haben. Die Arbeitsgruppe Bremi - Herr Stadler hat vorhin darauf hingewiesen - ist eigentlich aufgrund unserer Impulse entstanden. Aber es zeigte sich dann einfach, dass es schon zu spät war und dass es schon zu viel gekostet hätte. Es lag von der Swissair her eben eigentlich kein brauchbares Sanierungskonzept vor. Lange Zeit herrschte auch keine Klarheit über den Sanierungsbedarf. Die Eidgenössische Finanzkontrolle hat die Liquiditätsplanung für dieses Privatunternehmen gemacht. Es wurde zu Recht gesagt: Eine solche Gruppe ist liquiditätsmässig ja fast nicht mehr zu führen. Man muss nur das Organigramm dieser Gruppe anschauen, das vor einigen Jahren entstanden ist. So gesehen musste es halt irgendein Dritter versuchen. Ich bin natürlich sehr froh, dass die Eidgenössische Finanzkontrolle das sehr qualifiziert gemacht hat. Ich möchte ihr auch danken, sie ist ja von uns unabhängig. Sie hat hier hervorragende Arbeit geleistet.

Ich glaube, dass eigentlich auch das Handeln zwischen dem 17. und dem 30. September 2001 angemessen war, aber Sie sehen das ein bisschen anders. Ich glaube, darüber wollen wir uns nicht streiten. In den grossen Linien sehen wir es doch gleich.

Noch eine kurze Bemerkung: Zu den rechtlichen Fragen möchten wir beide als Vertreter des Bundesrates heute nicht Stellung nehmen. Das betrifft auch die Fragen, die Herr Schmid Carlo und Herr Schiesser aufgeworfen haben. Es ist das zuständige Departement, das dies alles röntgen muss. Ich glaube, Herr Stadler selber hat auf die zwei Seiten hingewiesen: Ist "Chapter 11" des US-amerikanischen Konkursrechtes eigentlich gut, oder ist es nicht so gut? Zuerst hiess es: Halleluja, "Chapter 11" wäre gut. Aber plötzlich sah man, dass es auch einen Pferdefuss hat. Ich glaube, das sind Dinge, die man wirklich sorgfältig anschauen muss. Unsere Autonomie ist begrenzt - Herr Schmid hat eindrücklich darauf hingewiesen.

Ich möchte noch etwas zu einer Aussage von Herrn Schmid sagen. Er hat gesagt, wir müssten uns zwischen Staatsbetrieb und reiner Wirtschaft entscheiden und dann die Schwanzflosse der Flugzeuge vielleicht anders bemalen. Dieser Entscheid ist relativ einfach: Die Schweiz kann sich als kleines Land keine staatliche Fluggesellschaft leisten, die nicht marktfähig ist. Wir haben versucht, einer neuen, marktfähigen Fluggesellschaft einen Impuls zu geben. Wir sind im Bund eher der Meinung, dass wir uns gelegentlich, sobald das geht, zurückziehen müssen - nicht schon morgen, aber wenn die Gesellschaft "flügge" ist. Wenn es sich zeigen sollte, dass die Gesellschaft nicht marktfähig ist, dürften, so glaube ich, nicht noch einmal steuerliche Mittel eingesetzt werden. Wir halten aber die Chancen dieser Fluggesellschaft nach wie vor für recht gut, denn bis jetzt fliegt das Ganze noch - trotz der ständigen Kritik, ich lese ja nur Artikel darüber, was alles falsch ist.

Ich bin in der letzten Zeit sechsmal hin- und hergeflogen - Uno, WEF -, und immer war das Ding voll. Immer waren die Leute zufrieden. Immer war die Crew motiviert. Also müsste das doch eigentlich gelingen. Wir sollten auch die guten Dinge hin und wieder erwägen, nicht das Ganze ins Scheitern hineinreden, nur weil man immer wieder ein Haar in der Suppe findet. Das nur nebenbei; es ist eine Aussage, die nicht wissenschaftlich gestützt und vom Bundesrat abgesegnet ist.

Zusammenfassend: Ich danke Ihnen noch einmal für diesen Bericht. Wir werden versuchen, die Lehren daraus zu ziehen. Wir werden versuchen, Ihre Vorstösse möglichst gut zu beantworten. Wir werden dann Gelegenheit haben, miteinander zukunftsgerichtet konkreter über die einzelnen Probleme zu diskutieren.