Epiney Simon · Ständerat · 2002-10-01

Wortprotokoll

Pendant une dizaine d'années, des experts en finances publiques et des représentants des cantons ont examiné dans le détail la réforme de la péréquation financière. C'est à juste titre que notre commission s'est contentée d'affiner le projet dans son ensemble et, surtout, qu'elle s'est efforcée d'éviter de monter les cantons les uns contre les autres.

Ce système introduit en 1959 concerne aussi bien les relations financières entre la Confédération et les cantons que la péréquation entre cantons à forte et faible capacité financière. Ce système mérite logiquement une refonte générale. On a évoqué toute une série d'effets négatifs. Ce système a en effet limité l'autonomie financière et politique des cantons; il a incité parfois les cantons à faible potentiel de ressources à dépenser dans des domaines où les besoins n'étaient pas toujours justifiés; et il a de manière générale créé une jungle administrative avec des doublons et aussi des dépenses somptuaires en matière d'investissements.

Le projet qui nous est soumis vise plusieurs buts. D'abord à désenchevêtrer certaines tâches et à fixer à l'avenir les compétences de chacun: qui fait quoi, et, en principe, qui commande paie. Les cantons disposeront d'une plus grande marge de manoeuvre grâce à des ressources non affectées qui seront mises à leur disposition.

Le projet vise également à doter chaque canton d'un minimum vital, c'est-à-dire de 85 pour cent au moins de la moyenne des ressources cantonales, pour que chaque canton puisse effectuer ses tâches d'utilité publique, comme par exemple rétribuer son personnel.

Le projet cherche, et c'est aussi un élément important, à réduire les disparités cantonales en matière fiscale. A ce titre, la péréquation financière actuelle qui représente environ 13 milliards de francs est dépassée puisqu'elle tend en fait à creuser l'écart entre les cantons à forte et faible capacité financière. L'enjeu majeur est donc fiscal! C'est la cohésion nationale et sociale qui est au centre de ce projet.

La Suisse, qui repose sur une communauté d'intérêts et ne tire son fondement en aucune manière d'une histoire commune, doit dès lors, grâce à ce projet, consolider les liens confédéraux. Mais sans minimum vital, le pays implosera. Sans fédéralisme vivant, la Suisse finira dans des querelles culturelles et deviendra un pays à deux vitesses. Et si certains cantons continuent à abaisser leur taux d'impôt, ils finiront par écrémer tous les grands contribuables et déstabiliser les finances de leurs voisins. Sur un revenu de 100 000 francs par exemple, aujourd'hui, un Saint-Gallois paie le double d'impôts par rapport à un Zougois. C'est ça la réalité des chiffres, et la péréquation financière doit supprimer cette disparité. Si nous ne mettons pas en place un système de péréquation efficace, le processus de désintégration du pays commencera et il aura pour conséquence un retour de balancier. A défaut, l'harmonisation fiscale matérielle prendra le relais.

Nous sommes, quant à nous, partisans d'une autonomie fiscale des cantons. Par contre, nous ne pouvons tolérer à long terme un dumping qui assèche les ressources fiscales des cantons partenaires. En commission, nous avons cherché à ne pas déstabiliser l'édifice par crainte de l'effet domino. Mais après avoir examiné à nouveau ce projet avec d'autres spécialistes des cantons, nous sommes arrivés à la conclusion que ce projet est globalement cohérent, mais qu'à l'article 135 alinéa 3 de la constitution (projet 1), il contient un effet pervers pour tous les cantons à faible capacité financière. En effet, si les cantons à forte capacité financière ne peuvent pas être contraints de verser dans le fonds commun plus des trois quarts de la mise de la Confédération, que va-t-il se passer si la Confédération, à cause du frein à l'endettement, n'est plus en mesure d'alimenter ce fonds? C'est la question fondamentale qu'il faut se poser et à laquelle nous n'avons pas encore répondu. C'est pour cette raison qu'il est extrêmement dangereux d'ancrer dans la constitution des règles rigides lorsqu'on ignore de quoi demain sera fait.

Par exemple, avec le projet de la commission à l'article 135 alinéa 3 de la Constitution fédérale, si la Confédération verse par exemple 1,2 milliard de francs dans le fonds, la part des cantons forts varie entre deux tiers et trois quarts, c'est-à-dire varie entre 800 et 900 millions de francs. Il n'y a donc que 100 millions de francs de marge de manoeuvre pour éventuellement réduire les disparités. Il est donc dangereux de faire figurer dans la constitution une telle proportion. Selon le projet du Conseil fédéral, par contre, la contribution des cantons forts, dans mon exemple de 1,2 milliard de francs, variera entre 800 millions et 1,2 milliard de francs. Il y a donc 400 millions de francs de marge de manoeuvre pour rétablir une certaine équité en fonction de l'évolution de l'économie.

Les contraintes dans la constitution peuvent donc conduire à une impasse parce qu'on ignore de quoi demain sera fait. Qui aurait pensé que le grand canton de Berne devienne [PAGE 842] aujourd'hui un canton à faible capacité financière? Qui aurait pensé, il y a plus de dix ans, qu'un canton fort économiquement comme le canton de Neuchâtel soit, du jour au lendemain pratiquement, laminé par la crise horlogère? Qui aurait pensé que si Swissair était tombé en faillite, le canton de Zurich aurait pu être en difficulté? Bref, toute une série d'éléments nous font penser que personne ne peut préjuger de la capacité financière des cantons à moyen et à long terme.

Avec la nouvelle péréquation financière, nous ne pénalisons pas l'économie d'un canton. Au contraire, nous avons préservé les cantons de l'harmonisation fiscale matérielle. Nous les avons laissés dans un environnement encore attractif pour l'économie, mais nous avons parallèlement assuré à chaque canton non pas une situation dorée, mais un minimum vital d'existence. Pour le surplus, nous estimons que le projet va dans la bonne direction. Il tient compte du fait que les cantons ne bénéficient pas tous des mêmes conditions de prospérité, que certains cantons ont été frappés plus que d'autres par la crise qui a touché des secteurs clés de leur économie.

A notre sens, ce qu'il est intéressant aussi de constater, c'est que ce projet renforce l'impôt fédéral direct en tant que pilier fondamental de l'Etat fédératif et solidaire. Cet impôt est en effet l'impôt de la cohésion. C'est un impôt sur la richesse, mais c'est aussi un impôt destiné à garantir l'équilibre social. Par sa franchise sur les bas revenus - je rappelle qu'un tiers de la population suisse ne paie pas d'impôt fédéral direct -, par sa progressivité - il frappe les hauts revenus -, il est l'instrument même de la péréquation entre les cantons. Je rappelle que les cantons perçoivent 30 pour cent de cet impôt fédéral, que 17 pour cent restent à leur disposition, que 13 pour cent sont versés dans le fonds de péréquation. Et il est intéressant de noter que 5 pour cent de la population paie le 50 pour cent de l'impôt fédéral direct.

Dès lors, sous réserve de la décision qu'a prise la commission à l'article 135 alinéa 3 de la constitution, nous estimons que ce projet est équilibré, qu'il a été étudié pendant des années, notamment avec la participation des cantons, et qu'il serait aujourd'hui regrettable de le déstabiliser par des propositions intempestives.