Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2002-10-01

Wortprotokoll

Bei der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen - neuer Finanzausgleich, kurz NFA - handelt es sich um ein Projekt, das partnerschaftlich zwischen dem Bund auf der einen und den Kantonen auf der anderen Seite erarbeitet worden ist. Es hat zum Ziel, die Kantone, mithin die Gliedstaaten unseres Bundesstaates Schweiz, in ihrer Befähigung zu erhalten und zu stärken, damit sie so viele staatliche Aufgaben wie möglich entweder selber, in Zusammenarbeit mit anderen Kantonen oder aber im Verbund mit dem Bund erfüllen können.

Die wesentlichen Elemente des schweizerischen Föderalismus, der ein - wenn nicht gerade das - Strukturelement unseres Staates ist, sind eine weit reichende Autonomie der Kantone in der Bestimmung und Ausführung ihrer Aufgaben sowie eine qualifizierte Mitarbeit an der Erfüllung der [PAGE 830] Aufgaben des Bundes, eine substanzielle Autonomie der Kantone in Bestimmung, Erhebung und Verwendung ihrer Einnahmen und damit eine erhebliche Verantwortung für die Finanzierung ihrer Aufgaben. Weiter sind dies eine Autonomie der Kantone in der Bestimmung ihrer Organisation und ihrer politischen Verfahren, eine partnerschaftliche Mitwirkung der Kantone an der Willensbildung des Bundes und schliesslich eine umfassende Verpflichtung zum Zusammenwirken von Bund und Kantonen - Stichwort: bundesstaatliche Treuepflicht. Daraus ergibt sich, dass der NFA eben nicht nur ein wichtiges finanzpolitisches und finanzrechtliches Vorhaben ist, sondern ein solches von grösster staatspolitischer Bedeutung.

Bei der Vorlage, die wir heute beraten, handelt es sich um das erste Paket des NFA. Das zweite Paket wird dann der Umsetzung auf Gesetzesstufe dienen. Formell gesehen geht es bei diesem ersten Paket um zwei Vorlagen - unser Präsident hat es erwähnt -: Zum einen geht es in der Vorlage 1 um die Schaffung der erforderlichen Bestimmungen auf der Stufe der Bundesverfassung und zum anderen in der Vorlage 2 um das totalrevidierte Bundesgesetz über den Finanzausgleich. In materieller Hinsicht geht es um vier Instrumentarien:

1. eine Verdeutlichung und Verstärkung der Regeln über die Zuweisung von Kompetenzen und Aufgaben an den Bund und die Kantonen;

2. eine Neugestaltung der Zusammenarbeit und der Finanzierung zwischen dem Bund und den Kantonen bei den so genannten Verbundaufgaben;

3. eine wesentliche Verstärkung der interkantonalen Zusammenarbeit zwischen Kantonen mit Lastenausgleich;

4. last but not least - den eigentlichen Finanzausgleich bzw. den Finanzausgleich im engeren Sinne.

Lassen Sie mich diese vier Elemente kurz erläutern:

Zum ersten Element, zur Verdeutlichung und Verstärkung der Regeln über die Zuweisung von Kompetenzen und Aufgaben an den Bund und die Kantone: Nach dem Verfassungsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft sind bekanntlich in erster Linie die Kantone als Gliedstaaten unseres Bundesstaates für die Regelung und Erfüllung der staatlichen Aufgaben zuständig. Der Bund ist es nur dann, wenn ihm die entsprechenden Kompetenzen durch die Bundesverfassung zugewiesen werden. Diesbezüglich findet sich in der Bundesverfassung schon heute sozusagen ein genereller Wegweiser, nämlich in Artikel 42 Absatz 2: Der Bund "übernimmt die Aufgaben, die einer einheitlichen Regelung bedürfen".

Mit dem NFA sollen nun weitere Grundsätze für die Zuweisung und Erfüllung staatlicher Aufgaben generell und für den Bund im Speziellen verankert werden. Insbesondere soll der Bund nur diejenigen Aufgaben übernehmen, welche die Kraft der Kantone übersteigen. Dieses Kriterium konkretisiert zusammen mit dem bereits erwähnten Erfordernis des Bedarfs einer einheitlichen Regelung den Grundsatz der Subsidiarität. Dieser Grundsatz hat zwei Bezugsebenen, einerseits die Gesellschaft und andererseits den Staat. Was die gesellschaftliche Bezugsebene anbetrifft, so besagt der Grundsatz der Subsidiarität, dass nur das, was durch die Gesellschaft nicht ebenso gut erfüllt werden kann, Aufgabe des Staates sein soll. Ich verweise in diesem Zusammenhang auf Artikel 6 der Bundesverfassung. Mit Bezug auf die staatliche Ebene bedeutet der Grundsatz der Subsidiarität, dass der Bund nicht Aufgaben an sich ziehen soll, welche die Kantone ebenso gut erfüllen können und für die es also keinen Grund zur bundesweiten Vereinheitlichung gibt. Daher soll der Grundsatz der Subsidiarität als solcher in der Bundesverfassung festgeschrieben werden. Die Kommission teilt diese Auffassung.

Unterschiedliche Meinungen bestehen allerdings in der Frage, wo dies geschehen soll. Wir werden in der Detailberatung darauf zurückkommen.

Im Rahmen der Detailberatung wird auch darüber zu debattieren sein, ob der Grundsatz der Subsidiarität justiziabel gemacht werden soll, nämlich insofern, als die Kantone, und nur sie, inskünftig beim Bundesgericht sollen geltend machen können, dass ein Bundesgesetz verfassungsmässige Kompetenzen der Kantone verletze - ich verweise auf Artikel 189 Absatz 2 der Vorlage 1. Bei der Zuweisung und Erfüllung von Kompetenzen und Aufgaben zwischen dem Bund einerseits und den Kantonen andererseits soll nicht nur das Subsidiaritätsprinzip gelten, sondern es sollen auch andere Grundsätze gelten. Im Vordergrund steht das so genannte Äquivalenzprinzip. Es soll in einem neuen Artikel 43a der Bundesverfassung verankert werden und besagt, dass - selbstverständlich im Grundsatz, also gleichermassen idealtypisch gesehen - Nutzniesser, Kostenträger und Entscheidträger übereinstimmen sollen. Hierbei handelt es sich um so genannte finale Verfassungsnormen, die nicht justiziabel sind.

Es versteht sich von selbst, dass es im Bereich der Neuregelung der Zuordnung von Kompetenzen und Aufgaben - an Bund und Kantone - und der Aufgabenerfüllung auch darum geht, eine Entflechtung bezogen auf den Ist-Zustand vorzunehmen, denn das Beziehungsgeflecht zwischen den beiden Staatsebenen, Bund und Kantonen, ist zunehmend unübersichtlich geworden. Sieben Aufgabenbereiche sollen in die integrale Verantwortung des Bundes überführt werden, dreizehn Aufgabenbereiche in die integrale Verantwortung der Kantone. Ich verweise auf die Botschaft (BBl 2002 2335ff.).

Zu den politisch sensiblen Aufgabenbereichen, welche von der Entflechtung betroffen sind, gehören ohne Zweifel diejenigen, welche die Sozialpolitik betreffen. Hier sind im Besonderen die Förderung der Eingliederung Invalider, Artikel 112b der Vorlage 1, die Betagten- und Behindertenhilfe, Artikel 112c der Vorlage 1, aber auch die Sonderschulung zu erwähnen. Die Kommission hat durch die Schaffung von Übergangsbestimmungen versucht, etwas Druck von den betroffenen Kreisen zu nehmen, die zum Teil nachvollziehbare Ängste und Befürchtungen haben. Ich verweise auf Artikel 197 Ziffer 3 der Vorlage 1.

Bereits im Rahmen dieser einführenden Erläuterungen sei jedoch darauf hingewiesen, dass es ungerechtfertigt erscheint, sozusagen im Sinne einer Fiktion davon auszugehen, die Kantone würden bei den in ihrer Selbstverantwortung stehenden Aufgaben im Sozialbereich in quantitativer und vor allem auch in qualitativer Hinsicht die Leistungen gegenüber dem heutigen Zustand reduzieren. Im Gegenteil: Es kann mit guten Gründen auch argumentiert werden, dass die Kantone gerade in diesen Bereichen aufgrund ihrer Nähe zu den Betroffenen vielleicht besser in der Lage sind als der Bund, deren Bedürfnisse einzuschätzen und zu regeln.

Zum zweiten Element, zur Neugestaltung der Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Kantonen: Es ist klar, dass es nach wie vor Bereiche gibt und immer wieder geben wird, welche nicht integral entweder dem Bund oder den Kantonen zugeordnet werden können, sondern die der Mitwirkung beider Staatsebenen bedürfen. Man spricht diesbezüglich von so genannten Verbundaufgaben. Verfassungsrechtlich gesehen werden die Kantone auf dem Gebiet der Verbundaufgaben gleich wie bei der Umsetzung des Bundesrechtes im Rahmen einer Bundesaufgabe tätig. Die Bundesverfassung soll nun aber mit einer Bestimmung angereichert werden, wonach Bund und Kantone bei den Verbundaufgaben, aber auch bei der Umsetzung von Bundesrecht miteinander Programm- und Leistungsvereinbarungen abschliessen können, worin unter anderem auch die finanziellen Mittel seitens des Bundes in Gestalt von Globalbeiträgen festgelegt werden. "Sedes materiae" hierzu bildet Artikel 46 Absätze 2 und 3 der Vorlage 1.

Zum dritten Element, der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich: Schon bisher hatten die Kantone das Recht, miteinander Verträge abzuschliessen und dabei auch gemeinsame Organisationen und Einrichtungen zu schaffen - immer vorausgesetzt, dass dies dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten der anderen Kantone nicht zuwiderläuft. Ich verweise auf Artikel 48 der Bundesverfassung.

Diese interkantonale Zusammenarbeit soll nun durch die Neugestaltung des Finanzausgleichs wesentlich verstärkt [PAGE 831] werden. Aufgrund eines abschliessenden Kataloges von neun Bereichen - darunter so wichtigen wie Universitäten, Fachhochschulen, Spitzenmedizin und Spezialkliniken, Institutionen zur Eingliederung und Betreuung von Invaliden, aber auch kritischen wie beispielsweise Kultureinrichtungen von überregionaler Bedeutung - können die Kantone, selbstverständlich unter bestimmten Voraussetzungen, zur interkantonalen Zusammenarbeit verpflichtet werden. Diese Zusammenarbeit soll unter anderem auch durch einen gerechten finanziellen Ausgleich für kantonsübergreifende Leistungen bei angemessener Mitsprache und Mitwirkung der zum Ausgleich verpflichteten Kantone ausgestaltet sein. Für diese Zusammenarbeit mit Lastenausgleich sollen die Kantone eine interkantonale Rahmenvereinbarung erarbeiten, in welcher die wichtigsten Grundsätze dieser Zusammenarbeit festgelegt sind.

Instrumentarien für die Verpflichtung der Kantone zur interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich sind die Institute der Allgemeinverbindlicherklärung und der Beteiligungsverpflichtung. Auf Antrag von mindestens 21 von 26 Kantonen kann die erwähnte interkantonale Rahmenvereinbarung für allgemein verbindlich erklärt werden. Auf Antrag von mindestens 18 Kantonen können interkantonale Verträge in den erwähnten obligatorischen Zusammenarbeitsbereichen auch für die übrigen Kantone für allgemein verbindlich erklärt werden. Durch die Beteiligungsverpflichtung sodann können auf Antrag von mindestens der Hälfte der an einem interkantonalen Vertrag beteiligten Kantone ein oder mehrere weitere Kantone zur Beteiligung verpflichtet werden.

Die Kommission begrüsst diese Verstärkung der interkantonalen Zusammenarbeit grundsätzlich. Sie hat dagegen erhobene kritische Einwände, insbesondere seitens der Staatsrechtslehre, durchaus ernst genommen und hat diesen Einwänden - aus der Sicht der Kritiker wohl nur teilweise - Rechnung getragen, indem sie beispielsweise den Katalog der obligatorischen Zusammenarbeitsbereiche auf die Verfassungsstufe anheben will und die Kompetenz für die Allgemeinverbindlicherklärung sowie für die Beteiligungsverpflichtung der Bundesversammlung anstatt dem Bundesrat übertragen will. Es gibt in diesen Fragen aber auch andere Meinungen, welche in entsprechende Minderheitsanträge eingeflossen sind. Wie immer Sie in diesen Fragen entscheiden werden, es ist Folgendes festzuhalten:

1. Der Bund kann einen interkantonalen Vertrag nicht von sich aus für allgemein verbindlich erklären.

2. Der Bund - ob es dann die Bundesversammlung oder der Bundesrat ist - hat auf besondere politische Befindlichkeiten der Kantone Rücksicht zu nehmen.

3. Es ist Sache des Bundesgesetzgebers oder allenfalls des Verfassunggebers, die Aufgabenbereiche zu bestimmen, in welchen die Möglichkeit der Allgemeinverbindlicherklärung oder der Beteiligungsverpflichtung besteht. Dies mit der Konsequenz, dass diese Aufzählung allenfalls über das fakultative oder, wenn Sie der Mehrheit zustimmen, über das obligatorische Referendum demokratisch auf ihre Föderalismusverträglichkeit überprüft werden kann.

4. Aus dieser Aufzählung der Aufgabenbereiche im Gesetz oder allenfalls in der Bundesverfassung kann nicht abgeleitet werden, dass eine weitere Ebene im bundesstaatlichen Aufbau geschaffen wird. Dies ist sehr wichtig.

Die Kommission hat bei der interkantonalen Zusammenarbeit mit Lastenausgleich auch Präzisierungen im Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FLAG) vorgenommen, indem der gerechte Ausgleich kantonsübergreifender Leistungen durch eine spezielle Bestimmung konkretisiert werden soll. Ich verweise auf Artikel 10a FLAG. Schliesslich hat die Kommission beschlossen, dass für die interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich auch die Mitwirkung der kantonalen Parlamente gewährleistet sein muss. Ich verweise in diesem Zusammenhang auf eine entsprechende Ergänzung bei Artikel 11 FLAG.

Zum vierten Element, zum Finanzausgleich im eigentlichen oder engeren Sinne, der das finanzpolitische Kernstück des NFA bildet: Er besteht aus dem Ressourcen- und aus dem Lastenausgleich. Der Ressourcenausgleich, der erste Bestandteil, geht von den fiskalisch ausschöpfbaren Ressourcen der Kantone aus. Man spricht von der "Aggregierten Steuerbemessungsgrundlage (ASG)". Diese fasst die Summe der steuerbaren Einkommen und Vermögen der natürlichen Personen sowie die Summe der Gewinne der juristischen Personen zu einer Masszahl zusammen. Die ASG pro Einwohner eines Kantons im Verhältnis zum gesamtschweizerischen ASG pro Einwohner ergibt dann den Ressourcenindex eines Kantons. Kantone, deren Ressourcenindex grösser als 100 ist, werden als ressourcenstark bezeichnet, Kantone, deren Ressourcenindex kleiner als 100 ist, als ressourcenschwach.

Empfänger des Ressourcenausgleichs sind die ressourcenschwachen Kantone. Leistungserbringer sind der Bund auf der einen Seite, das ist der so genannte vertikale Ausgleich, und die ressourcenstarken Kantone auf der anderen Seite, das ist der so genannte horizontale Ausgleich. Was nun das Verhältnis zwischen den Leistungen des Bundes und den Leistungen der ressourcenstarken Kantone an den Ressourcenausgleich anbetrifft, so hatte der Bundesrat bekanntlich vorgeschlagen, dass die jährliche Gesamtleistung der ressourcenstarken Kantone mindestens zwei Drittel der Leistungen des Bundes betragen soll, diese jedoch nicht übersteigen soll. So steht es im Entwurf des Bundesrates.

Um den Bedenken der ressourcenstarken Kantone, sie müssten immer mehr Leistungen an den Ressourcenausgleich erbringen, Rechnung zu tragen, beantragt die Kommission, die Leistungspflicht der ressourcenstarken Kantone nicht nur nach unten, sondern auch nach oben klar zu begrenzen, und zwar auf drei Viertel der Leistungen des Bundes. Es handelt sich hierbei nicht um eine absolute, aber immerhin um eine relative Begrenzung. Dieser relative Begrenzungsmechanismus soll nicht nur im Gesetz enthalten sein, sondern darüber hinaus auch in der Bundesverfassung verankert werden. Wir werden bei Artikel 135 der Vorlage 1 darüber diskutieren.

Die Beiträge aus dem Ressourcenausgleich werden den ressourcenschwachen Kantonen ohne Zweckbindung ausgerichtet. Es wird angestrebt - ich betone: angestrebt -, dass jeder Kanton nach Ausrichtung der Beiträge aus dem Ressourcenausgleich über ein Ressourcenpotenzial pro Kopf der Bevölkerung von mindestens 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts verfügt.

Der zweite Bestandteil des Finanzausgleichs im eigentlichen Sinne ist der Lastenausgleich durch den Bund. Dieser Lastenausgleich betrifft Leistungen des Bundes an zwei Kategorien von Kantonen, welche aufgrund ihrer spezifischen Gegebenheiten und Verhältnisse übermässig belastet sind. Der so genannte geographisch-topographische Lastenausgleich geht an Kantone, deren übermässige Belastung vor allem durch ihre geographisch-topographische Situation bedingt ist: überdurchschnittlicher Anteil hoch gelegener Siedlungsgebiete und unproduktiver Flächen, disperse Siedlungsstrukturen und geringe Bevölkerungsdichte. Der soziodemographische Lastenausgleich geht an Kantone, deren übermässige Belastung durch ihre soziodemographische Situation geprägt ist: überdurchschnittlicher Anteil an in Armut lebenden Menschen, an Hochbetagten, an Jugendlichen mit besonderen Ausbildungsbedürfnissen und an Suchtmittelabhängigen.

Beim Lastenausgleich stellt sich die Frage nach dem Verhältnis der beiden Töpfe. Sollen sie gleich oder sollen sie unterschiedlich alimentiert werden? Die Mehrheit der Kommission will diesbezüglich eine offene Formulierung im Gesetz, wogegen die Minderheit daselbst verankern möchte, dass die Mittel für den Lastenausgleich gleichmässig auf dessen beide Bereiche aufgeteilt werden. Auch beim Lastenausgleich werden die Mittel den Kantonen ohne Zweckbindung ausgerichtet.

Sie wissen, dass später in der Erarbeitung dieses Projektes in Gestalt des Härteausgleichs noch ein weiteres Element dazugekommen ist. Der Übergang zum NFA verursacht zum Teil erhebliche Veränderungen in den Finanzströmen, sowohl zwischen Bund und Kantonen als auch zwischen den [PAGE 832] Kantonen. Diese Veränderungen haben mitunter auch zur Folge, dass einzelne ressourcenschwache Kantone, die durch das heute geltende Ausgleichssystem bevorteilt werden, neu weniger Mittel aus dem Finanzausgleich erhalten werden. Für diese Kantone kann die entsprechende Einbusse eine grosse Belastung darstellen, zumal sich ihre Einnahmen- und Ausgabenstruktur in den vergangenen Jahrzehnten stark an das bestehende Ausgleichssystem angepasst hat.

Durch den Härteausgleich soll den betroffenen Kantonen die Möglichkeit gegeben werden, ihre Fiskalpolitik und die Strukturen ihrer öffentlichen Finanzen an die neue Situation anzupassen. Mit den Beiträgen aus dem Härteausgleich kann der Übergang vom alten zum neuen System abgefedert werden. Finanziert wird der Härteausgleich - gemäss den Modellannahmen der Botschaft sind hierfür etwa 430 Millionen Franken pro Jahr bereitzustellen - zu zwei Dritteln durch den Bund und zu einem Drittel durch die Kantone. Der Härteausgleich ist als temporäre Übergangshilfe konzipiert und bildet - auf diese Feststellung lege ich Wert - nicht einen eigentlichen Bestandteil des neuen Ausgleichssystems. Er ist insofern systemfremd und durchbricht auch das Prinzip der Haushaltneutralität.

Wir werden im Rahmen der Detailberatung zu diskutieren und zu beschliessen haben, ob der Beendigungsmechanismus von unbestimmter Art - entsprechend der Fassung von Bundesrat und Minderheit - oder von bestimmter Art sein soll, wie es die Mehrheit will.

Einige Schlussbemerkungen:

1. Die Kommission hat die Vorlage umfassend und sorgfältig geprüft und konnte sich davon überzeugen, dass sie wohl durchdacht und ausgewogen ist. Die Kommission konnte glücklicherweise davon absehen, tragende Elemente dieses Projektes herauszubrechen oder dergestalt substanziell zu ändern, dass die Gefahr eines Einsturzes bestehen würde.

2. Ich habe bewusst keine oder nur wenige Zahlen erwähnt. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Zahlen, die Sie in der Botschaft finden - diese so genannten Modellrechnungen -, sich natürlich im Laufe der Zeit noch wesentlich verändern können.

3. Ich habe das zweite Paket erwähnt, in dem es um die Umsetzung der Bestimmungen auf Gesetzesebene geht, die wir heute auf Verfassungsstufe beschliessen. Es wird aus politischen Gründen sehr wichtig sein, dass die Grundzüge dieser Gesetzgebung bereits bekannt sind, wenn es dann darum geht, die Vorlage 1 Volk und Ständen zu unterbreiten.

4. Das Gelingen des NFA ist für das Überleben der in der nachgeführten Bundesverfassung formulierten Föderalismusidee im Sinne einer ehrlichen Partnerschaft zwischen Bund und Kantonen von entscheidender Bedeutung. Dessen sollten wir uns alle bewusst sein.