Lauri Hans · Ständerat · 2002-10-01

Wortprotokoll

Durch Zufall bin ich in den letzten Tagen auf den Namen des ehemaligen preussischen Finanzministers Johannes Popitz und auf sein "Gesetz der Anziehungskraft des zentralen Etats" gestossen. Es besagt, dass sich die staatliche Aufgabenzuweisung im Laufe der Zeit immer mehr von den untergeordneten staatlichen Ebenen auf die Ebene des Zentralstaates verlagert.

Seit der Gründung unseres Bundesstaates bis heute haben wir in der Schweiz den Wahrheitsbeweis zum popitzschen Gesetz erbracht, und dies in den letzten Jahren mit zunehmender Geschwindigkeit. Wird jetzt nicht Gegensteuer gegeben, so wird diese Entwicklung wohl definitiv irreversibel sein.

Die Besonderheiten unseres Bundesstaates - die Kleinräumigkeit und die extrem unterschiedliche Grösse der Kantone - haben allerdings nicht nur zu einem klaren Zentralisierungstrend geführt. Es ist vielmehr zusätzlich - positiv formuliert - eine kaum mehr überblickbare Aufgabenvernetzung entstanden; etwas nuancierter und wahrheitsgemässer gesagt, hat bei der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben durch Bund und Kantone eine eigentliche Vergandung stattgefunden. Was während Jahrzehnten herangewachsen war, brauchte zur Verbesserung und Neuregelung mehr als zehn Jahre. Trotz dieser sehr langen Vorbereitungszeit wäre die Aussage verwegen, wir seien nun bereits definitiv auf die Zielgerade eingeschwenkt. Grosse politische Hürden liegen immer noch vor uns - hier teile ich voll und ganz die Auffassung, die insbesondere von Kollege Pfisterer vertreten wird. Diese Einschätzung veranlasst mich, vor der Detailberatung die folgenden drei Punkte kurz anzusprechen:

1. Die hinter uns liegende erste Phase des NFA bestand darin, in einem jahrelangen, ausserordentlich aufwendigen sachlichen und auch politischen Prozess mit einer gemeinsamen Projektorganisation von Bund und Kantonen eine von den Regierungen getragene Kompromisslösung über eine effektive Aufgabenverteilung im föderativen Bundesstaat zu finden. Parallel dazu musste ein neues Finanzausgleichssystem aufgebaut werden. Es geht somit heute nicht um eine der zahlreichen üblichen Vorlagen, zu denen sich die Kantone einzeln und isoliert im Rahmen einer normalen Vernehmlassung jeweils äussern können. Es liegt vielmehr ein Geschäft vor, zu dem sich in einem systematischen Verfahren, mit zahlreichen politischen Rückkoppelungen, neben dem Bund alle Kantonsregierungen und verschiedene kantonale Fachdirektorenkonferenzen äussern und einbringen konnten. Besonders anspruchsvolle Bereiche wurden mit politisch geführten Subkommissionen bearbeitet - so z. B. im Sozialbereich. Man kann sagen, dass sich die Kreise, die in unserem Land öffentliche Aufgaben erfüllen, in diesem Projekt einbringen konnten. Selbstverständlich heisst das nicht, dass die beiden Vorlagen nicht von uns politisch weiterentwickelt und damit in den üblichen Verfahren abgeändert werden könnten; ich betone dies ausdrücklich. Wir sollten uns aber stets der besonders qualifizierten Vorgeschichte der NFA-Vorlage bewusst sein. Dieses Projekt ist auch weiterhin nur im weit gehenden Einvernehmen mit den Kantonen umsetzbar.

2. Während der Kommissionsarbeit und auch schon früher durften wir feststellen, dass die überwiegende Mehrheit der Kantone heute hinter der Vorlage steht. Man ist sich eben bewusst, dass es um eine der letzten Gelegenheiten geht - vielleicht sogar um die letzte Gelegenheit überhaupt -, dem schleichenden Bedeutungsverlust der Kantone und den damit verbundenen negativen Konsequenzen entgegenzutreten, wie zum Beispiel: weniger Bürgernähe und weniger Partizipation, weniger Minderheitenschutz, Erhöhung des Staatseinflusses, weniger motivierender Wettbewerb und damit weniger Innovation bei der Lösung öffentlicher Aufgaben.

Nebst diesen wichtigen allgemeinen Aspekten müssen wir uns bewusst sein, dass der NFA im staatspolitischen, wirtschaftlichen und finanzpolitischen Teil klare Ziele erreichen muss. Hohe Erwartungen hüben und drüben sind zu erfüllen. Es muss gelingen, zahlreiche Aufgaben in der Zukunft effizienter zu erledigen und - das ist wichtig! - den immer noch weiter zunehmenden Unterschied bei der Steuerbelastung unter den Kantonen etwas zu verringern. Wie einige Vorredner glaube ich nicht, dass unser Föderalismus weiterentwickelt werden kann, wenn zwischen der Steuerbelastung des stärksten und schwächsten Kantons ein Faktor von 2,5 und mehr liegt - dies trotz grosser wirtschaftspolitischer Anstrengungen der schwachen Kantone. Globalisierung und bessere Verkehrsbeziehungen haben eben nicht nur nationale, sondern auch kantonale Grenzen abgebaut, und es muss immer wieder betont werden, dass das "Modell Schwyz" nur in den Achtzigerjahren und vielleicht zu Beginn der Neunzigerjahre möglich war und dass derartige Entwicklungen heute undenkbar sind.

Der Abbau von wichtigen Staatsleistungen ist nicht das Thema dieser Vorlage, wohl aber die klarere Zuweisung an eine der beiden Ebenen, Bund oder Kantone. Ich betone dies, vor allem gegenüber der IG Sozialer Finanzausgleich, und bitte sie bei aller Kritik zur Kenntnis zu nehmen, was die Kommission beispielsweise in den Übergangsbestimmungen zur ganzen Frage der Wohnheime oder der Spitex in die Vorlage eingefügt hat. Ich bitte sie, in dieser Beziehung auch zur Kenntnis zu nehmen, was in der Botschaft (BBl 2002 2440f.) in Bezug auf diesen Sozialbereich ausgeführt ist. Damit kann man eben klar sagen: Der Abbau von wichtigen Staatsleistungen ist nicht das Thema dieser Vorlage.

Ist die Parlamentsarbeit einmal abgeschlossen, so wird noch vor der Inkraftsetzung eine anspruchsvolle Evaluation zu bestehen sein. Diese wird, wie wir aus den Projektarbeiten wissen, auf gesicherter Grundlage möglich sein und somit echte Ergebnisse liefern können. Sollte diese Evaluation misslingen, so würde der Ruf nach mehr Bundeskompetenzen und einer materiellen Steuerharmonisierung unweigerlich und rasch folgen, und dies mit sehr grundsätzlichen, aus meiner Sicht klar negativen Auswirkungen auf unser Land. Jede materielle Steuerharmonisierung würde die Stellung der Kantone im Bundesstaat und damit die Art der Aufgabenerfüllung auf mittlere Frist grundsätzlich verändern. Es ist ohne grosse Auswirkungen auf unseren Staatsaufbau und auf die Aufgabenerfüllung nicht möglich, eine materielle Steuerharmonisierung einzuführen. Entsprechende Beispiele liefert das Ausland. Wir wissen aus Umfragen auf gesicherter Grundlage, dass derartige Ideen, weil sie meist isoliert und nicht in den Gesamtzusammenhängen beurteilt werden, in der Bevölkerung eine beträchtliche Resonanz haben. Daraus ergibt sich für mich die Konsequenz, bei der nun folgenden Behandlung die Ausgewogenheit der Vorlage nicht zu zerstören, sondern das ganze Paket zusammenzuhalten und unablässig auf diese Beziehungen und auf die Qualität der Kantone hinzuweisen.

3. Der NFA ist, wie gesagt, ein komplexes, in der erstmaligen Umsetzung und in der Weiterentwicklung sehr aufwendiges politisches Vorhaben. Kollege Pfisterer hat es angetönt: Auf der Bundesebene beispielsweise werden wir nach einer erfolgreichen Verfassungsabstimmung, gestützt auf eine weitere Botschaft, zahlreiche Bundesgesetze anzupassen haben. Anschliessend, in den Jahren 2005 und 2006, werden vier referendumspflichtige Bundesbeschlüsse zur [PAGE 845] Dotierung des Ressourcenausgleichs, der zwei Gefässe für den Lastenausgleich und zur Bestimmung des Härteausgleichs auszuarbeiten sein. Auf der Ebene der 26 Kantone wird die neue interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich umzusetzen sein, und es werden zahlreiche neue kantonale Normen zu schaffen sein, beispielsweise im Behinderten- und im Gesundheitsbereich. Eine sehr grosse Arbeit steht also noch bevor. Sie wird zu leisten sein, während die Rechtsetzung auf den Ebenen des Bundes und der Kantone nicht etwa stillsteht, sondern laufend mit hoher Kadenz weitergeht.

Mit diesen Hinweisen will ich unterstreichen, dass das aufwendige Projekt NFA nur wirklich Sinn macht, wenn man sich auf der Bundesebene in Zukunft bei jeder Gesetzesvorlage und jedem parlamentarischen Vorstoss präziser als oft und mit weniger Beeinflussung durch die Tagespolitik überlegt, ob wirklich eine Bundesaufgabe zur Diskussion steht oder ob es sich nicht vielmehr um eine kantonale Aufgabe handelt. Die Kantone haben offenbar in dieser Beziehung nicht allzu viel Vertrauen in die Urteilskraft des Bundesgesetzgebers. Dies ist der Grund, weshalb sie in dieser Vorlage den Grundsatz der Subsidiarität und eine beschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit verankert haben wollen. Das sind Punkte, über die hier sicher noch zu debattieren sein wird.

Den Kantonen auf der anderen Seite muss bei dieser Gelegenheit gesagt werden, dass sie in Zukunft die Aufgaben in ihrem Zuständigkeitsbereich mit mehr Initiative und mehr Willen zur interkantonalen Zusammenarbeit bzw. mit weniger Seitenblicken auf allfällige Bundeslösungen und Bundeshilfen erfüllen sollten. Die Kantone müssen meines Erachtens ihre Problemlösungsfähigkeit noch steigern, ihre Ebene auch tatsächlich stärken wollen und damit eine entsprechend grössere Eigenverantwortung wahrnehmen. Wichtige Stichworte dazu sind bekannt. Sie heissen etwa: koordinierte Spitalplanung, innere Sicherheit, Fremdsprachenunterricht, konstruktive, moderne Weiterentwicklung des an sich gemeinsamen Steuerrechtes, Agglomerationspolitik. Nur wenn der NFA auf beiden Ebenen, derjenigen des Bundes und derjenigen der Kantone, von einem erneuerten föderalistischen Denken und Handeln begleitet ist, wird die heute zu behandelnde Vorlage, hinter der ich mit Überzeugung stehe, die erhofften Ziele in der Praxis auch tatsächlich erreichen.

Ein Letztes: Die Kantone haben schon heute die Chance, das von ihnen gewünschte Projekt zu unterstützen und weit verbreitete Ängste in Bezug auf ihre Leistungsfähigkeit, ihren Leistungswillen und ihre Innovationsfähigkeit abzubauen, indem sie ohne Verzug hinter die Aufgaben gehen, die sie neu zu übernehmen haben und die heute bekannt sind, beispielsweise hinsichtlich der Behindertenkonzepte, der Übernahme der Spitex, der Projekte im interkantonalen Lastenausgleich, um nur die wichtigsten Stichworte zu nennen.

Ich persönlich bin davon überzeugt, dass dies der Weg ist, auf dem dieser Vorlage im Volk zum Durchbruch verholfen werden kann, und nicht das Aufschieben von Schlussabstimmungen bis zu dem Augenblick, in dem alle Einzelheiten bekannt sein werden.