Sommaruga Carlo · Ständerat · 2020-12-15

Wortprotokoll

Pour la deuxième fois au cours de cette session, nous traitons du droit du bail. Durant la première semaine, nous avons traité du droit du bail d'urgence lié au Covid-19. Aujourd'hui, nous traitons de trois initiatives parlementaires touchant au droit du bail ordinaire. Pour ce qui est du droit d'urgence Covid-19, la Commission des affaires juridiques vous proposait de rejeter la proposition du Conseil fédéral, et vous l'avez suivie. Pour ce qui est des trois initiatives parlementaires, la commission vous propose également de ne pas leur donner suite.

Votre commission estime toutefois qu'en matière de fixation du loyer, le droit actuel devrait être modernisé. Il lui apparaît cependant que le bail à loyer et le bail à ferme non agricole ne peuvent être réformés de manière équilibrée par la voie d'initiatives parlementaires. Elle estime qu'une réforme doit être pilotée par le Conseil fédéral, en s'appuyant sur une consultation des partenaires sociaux du domaine du logement. La Commission des affaires juridiques vous propose donc une motion allant dans ce sens.

Pour bien comprendre la position de la commission sur les trois initiatives parlementaires en discussion aujourd'hui, il convient de rappeler que ces quatre dernières années, notre commission, sensible aux préoccupations des milieux immobiliers, a donné suite à six initiatives parlementaires proposant diverses réformes partielles du droit du bail. Ces initiatives sont toutes pendantes devant la Commission des affaires juridiques du Conseil national, dans l'attente de l'élaboration d'un projet.

Ces initiatives portent sur les thèmes de la simplification de la fixation du loyer sur la base des loyers usuels dans la localité ou dans le quartier; des modalités de notification des [PAGE 1379] majorations des loyers échelonnés; de la possibilité d'utiliser la signature mécanique des avis de majoration de loyers envoyés en masse; de la restriction des conditions de la sous-location; de l'accélération des procédures d'expulsion du locataire lorsque le bailleur invoque un besoin propre d'occuper son logement. On le voit, la Commission des affaires juridiques a estimé judicieux de donner des impulsions favorables à diverses révisions partielles du droit du bail dans le sens souhaité par les milieux immobiliers.

Toutefois, si votre commission s'est montrée ouverte à l'égard de six initiatives parlementaires, elle a toujours été opposée à donner suite à l'initiative parlementaire Feller 17.491 et aux deux initiatives parlementaires Nantermod 17.514 et 17.515.

Le 6 novembre 2018 déjà, lors du premier traitement de ces interventions parlementaires, la commission de votre conseil avait décidé de ne pas y donner suite, avec des votes assez clairs à ce sujet. En s'appuyant sur les mêmes arguments juridiques qu'en 2018, la Commission des affaires juridiques vous propose, par 6 voix contre 3 et 3 abstentions, de ne pas donner suite aux trois initiatives parlementaires.

J'aborde le détail de ces initiatives. L'initiative parlementaire Feller 17.491, "Modernisation des modalités de calcul du rendement admissible en droit du bail", propose de compléter l'article 269 du code des obligations portant sur la fixation du loyer dans le contrat de bail pour, d'une part, ancrer dans la loi les modalités de calcul de rendement admissible - aujourd'hui défini par la jurisprudence du Tribunal fédéral -, et, d'autre part, modifier ce calcul en exigeant la revalorisation de l'intégralité du capital investi à 100 pour cent de l'inflation et l'augmentation du rendement admissible des fonds propres investis par le bailleur. L'initiant estimait que le taux de rendement admissible des fonds propres investis - fixé en 1986 par la jurisprudence du Tribunal fédéral et valable au moment du dépôt de l'initiative parlementaire, soit 0,5 pour cent de plus que le taux d'intérêt de référence - était trop bas. Il propose donc de quadrupler la valeur du supplément et de le faire passer à 2 pour cent. Selon l'initiative parlementaire, compte tenu du taux d'intérêt de référence actuel à 1,25 pour cent, le rendement du capital investi passerait aujourd'hui de 1,75 à 3,25 pour cent. Il s'agirait là, selon l'initiant, d'un rendement plus cohérent avec la réalité économique et cela s'inscrirait dans ce qui est pratiqué, également par les propriétaires institutionnels.

Le Conseil national a décidé, le 20 juin 2019, par 109 voix contre 71 et 6 abstentions, de donner suite à cette initiative. Divers arguments ont été pris en considération par la commission pour ne pas y donner suite.

Premièrement, la modification proposée du calcul de loyer génère des hausses de loyers importantes ou, du moins, permet le maintien du loyer plus élevé en cas de contestation d'un loyer, ceci dans un contexte où, selon une étude qui a été faite récemment, 91 pour cent des locataires de notre pays estiment que les loyers sont trop élevés. Dans le contexte actuel, c'est une pression supplémentaire sur le budget des locataires.

Deuxièmement, l'initiative est vivement contestée par les milieux de défense des locataires. En conséquence, un référendum serait certainement lancé contre la réforme législative, et, dans le contexte actuel, les chances de succès d'un tel référendum sont relativement élevées. Dès lors, il paraît peu adéquat d'entamer une réforme législative afin de modifier les modalités de calcul du loyer qui ne reposeraient pas sur un consensus, même minimal, entre les partenaires sociaux du marché du logement. Elle n'aurait ainsi aucune chance sur le plan politique.

Il convient en outre de signaler que, depuis la séance de la commission, le paysage jurisprudentiel a radicalement changé. En effet, le Tribunal fédéral s'est penché à nouveau sur le calcul du loyer et le rendement des fonds propres - critiqué par l'initiative - pouvant être reporté sur les loyers. Par arrêt du 26 octobre 2020, c'est-à-dire il y a un mois et demi, le Tribunal fédéral est revenu sur sa jurisprudence de 1986 de manière surprenante. Alors qu'il n'y avait pas de vrai débat à ce sujet dans la doctrine, le Tribunal fédéral, c'est une première historique, a repris à son compte le raisonnement et l'exigence de l'initiative parlementaire Feller d'indexer à 100 pour cent la totalité des fonds propres et de porter à 2 pour cent le supplément au taux de référence pour déterminer le taux de rendement des fonds propres.

Même si on peut être étonné que le Tribunal fédéral s'appuie sur un projet parlementaire qui n'est pas encore accepté par les deux conseils, force est de constater que la revendication politique de l'initiative est réalisée, et cela sans passer par un processus parlementaire. L'initiative parlementaire est devenue ainsi obsolète. C'est si vrai que le conseiller national Olivier Feller a retiré son initiative avant que le secrétariat de la Commission des affaires juridiques ne rectifie la situation et réinscrive l'initiative dans les affaires pendantes. Le projet issu d'une initiative parlementaire adopté par un conseil ne peut en effet pas être retiré par son auteur.

Les deux initiatives parlementaires déposées par le conseiller national Nantermod visent, par des voies différentes, un même objectif: celui de réduire le champ d'application de la protection contre les abus en matière de loyer.

Par l'initiative 17.514, "Rendement abusif. Limiter l'article 269 CO aux cas de pénurie", il est proposé de modifier l'article 269 du code des obligations en restreignant le champ d'application de la protection contre les abus en matière de loyer uniquement en cas de pénurie de logements, et non quelle que soit la situation du marché, comme c'est le cas actuellement. Un rendement serait considéré comme abusif uniquement si l'objet locatif est situé sur un marché du logement confronté à la pénurie.

Divers arguments amènent votre commission à vous proposer de ne pas donner suite à l'initiative. Le premier motif est que cette proposition est contraire à la Constitution. En effet, l'article 109 alinéa 1, qui reprend le texte de l'article 34septies de l'ancienne Constitution, prescrit clairement que "la Confédération légifère afin de lutter contre les abus en matière de bail à loyer". Le mandat constitutionnel de lutte contre les abus en matière de bail n'est aucunement limité aux zones où sévit la pénurie de logements, mais s'applique bien à tout le territoire national.

Certes, une première version de l'article 34septies de la Constitution adoptée par le peuple en 1972 prévoyait la lutte contre les abus uniquement dans les communes où sévissait la pénurie. Toutefois, l'article 34septies a été modifié par le Parlement en 1986. Cette nouvelle version de l'article constitutionnel a été acceptée en votation populaire, également en 1986. L'objectif était d'étendre la protection contre les loyers abusifs à tout le territoire, quelle que soit la situation du marché.

Dans la brochure explicative du Conseil fédéral adressée aux citoyens pour la votation populaire du 7 décembre 1986, le gouvernement fédéral écrivait: "Le nouvel article 34septies de la Constitution fédérale permet d'étendre à toute la Suisse la protection des locataires contre les loyers abusifs et de les protéger contre les congés abusifs. Selon le droit actuel, les mesures de protection des locataires contre les abus ne sont applicables que dans les communes où sévit la pénurie de logements ou de locaux commerciaux. Le nouvel article ne mentionne plus cette condition restrictive car des abus peuvent se produire même dans des communes où on ne manque ni de logements ni de locaux commerciaux." On ne peut être plus clair.

En proposant une réduction de la portée de l'article 269 du code des obligations pour limiter la protection contre les abus en matière de loyers uniquement aux endroits où sévit la pénurie, l'initiative parlementaire Nantermod 17.514 est manifestement contraire à la Constitution fédérale et perd totalement de vue que les abus en matière de loyers peuvent exister dans des situations de marché du logement équilibrées. Il convient encore de relever que l'initiative créé une inégalité de traitement totalement arbitraire entre les bailleurs. En effet, un rendement serait déclaré abusif s'il provient d'un objet situé dans une certaine commune et admissible s'il provient d'un objet situé dans une autre commune, ceci simplement parce qu'il n'y a pas de pénurie sur le territoire de cette dernière en raison de quelques appartements libres supplémentaires.

La solution proposée aboutirait également à la situation absurde qu'un rendement stable d'un bien immobilier locatif [PAGE 1380] pourrait être considéré comme admissible ou, au contraire, abusif, à quelques mois d'intervalle, uniquement en raison de l'évolution du marché du logement local et de l'apparition d'une pénurie. Cela constituerait un changement abrupt de régime légal, sans aucune intervention du bailleur, et reviendrait au régime mis en vigueur en 1972, avec l'arrêté fédéral sur les mesures dans le secteur locatif, qui, en raison de ses lacunes et de son inefficacité, a été remplacé en 1986 - comme expliqué tout à l'heure - par l'extension de la protection contre les abus sur tout le territoire.

Enfin, en réduisant le champ d'application de la protection contre les loyers abusifs, l'initiative réduit une dimension importante du dispositif légal, soit l'effet préventif contre les loyers abusifs. En effet, le risque d'une procédure en contestation du loyer amène les bailleurs, tentés d'augmenter fortement le loyer, à faire preuve de modération et à ne pas fixer de loyer à un niveau abusif contraire à la loi.

L'initiative Nantermod 17.515 réduit également la protection contre les loyers abusifs. En effet, en modifiant l'article 270 du code des obligations, l'initiative limite la possibilité pour le locataire de contester le loyer initial uniquement s'il y a pénurie, alors que selon le droit actuel, le locataire peut, quel que soit l'état du marché, contester le loyer initial s'il estime que les conditions prévues à l'article 270 sont réunies.

Comme déjà dit auparavant pour les autres initiatives, votre commission vous invite à ne pas donner suite. Ici, également, la proposition est contraire à la Constitution. Par un artifice légal, l'initiant limite la contestation du loyer initial, instrument essentiel de lutte contre les loyers abusifs, à une situation initiale de pénurie. Rappelons que lors de la votation de 1986, dans la brochure explicative que je citais tout à l'heure, le Conseil fédéral écrivait ceci: "C'est pourquoi il faut donner aux locataires les moyens de se défendre partout où des abus peuvent se produire." Ainsi, l'exercice de la contestation du loyer initial ne saurait être limité aux seules régions où sévit la pénurie sans violer la Constitution. Les arguments développés contre la première initiative Nantermod sont donc valables ici, mutatis mutandis.

On soulignera encore qu'il n'y a aucune nécessité d'agir. L'écrasante majorité des locataires de notre pays ne conteste pas le loyer initial. Selon les chiffres disponibles, il y a chaque année en Suisse plusieurs centaines de milliers de nouveaux contrats de bail conclus. Or, selon les statistiques de l'Office fédéral du logement, moins de mille cas de contestation du loyers sont portés devant les autorités de conciliation chaque année. C'est une proportion infime, qui montre que la contestation de loyer initial reste très limitée dans notre pays. Il n'y a aucune perversion de notre système légal. Force est de constater que malgré le droit de contestation des loyers, les locataires suisses restent très majoritairement fidèles au principe "pacta sunt servanda", que ce soit volontairement ou non.

Pour conclure, je rappelle que notre commission estime que trente ans après son entrée en vigueur, le droit du bail pourrait faire l'objet d'une révision équilibrée. Pour atteindre cet objectif, votre commission est convaincue qu'il faut passer par un mandat au Conseil fédéral, qui doit prendre en charge ce processus, naturellement en consultant les partenaires sociaux. Votre commission vous propose donc une motion allant dans ce sens.

Certes, le 20 mai 2018, notre conseil avait déjà adopté sans discussion une motion similaire. Elle fut rejetée par le Conseil national le 20 juin 2019 lors du débat sur les trois initiatives que nous discutons ce jour. Votre commission estime toutefois judicieux de tenter, à nouveau, la voie de l'apaisement, en visant une révision équilibrée portée par le Conseil fédéral. C'est pour cette raison qu'elle vous propose à nouveau une motion. Elle émet le voeu que le Conseil national, dans sa nouvelle composition, puisse la rejoindre dans cette volonté d'apaisement relatif à un domaine socialement et économiquement très sensible.

Merci d'adopter cette motion.