Cornu Jean-Claude · Ständerat · 2002-10-03

Wortprotokoll

Indépendamment du rapport écrit qui vous a été adressé, j'estime que le sujet est suffisamment sensible, délicat - et il a fait l'objet d'une discussion approfondie au sein de la commission - pour qu'on s'y arrête encore un moment ce matin. C'est un sujet qui suscite aussi l'attention de la société civile, en particulier des nombreuses ONG qui sont à la base des initiatives parlementaires David et Müller-Hemmi (01.461).

Le 10 décembre 2001, M. David déposait une initiative parlementaire conçue en termes généraux, dans laquelle il demandait simplement que soit instituée une Commission fédérale des droits de l'homme. La même démarche était initiée le même jour au Conseil national par Mme Müller-Hemmi. Pour le Conseil national, c'est la Commission des institutions politiques qui a traité l'objet. Par 14 voix contre 10, elle a décidé de proposer au plénum de donner suite à l'initiative avec des réserves, surtout pour se donner la possibilité d'examiner si les tâches qui seraient attribuées à cette nouvelle Commission fédérale des droits de l'homme ne pourraient pas être prises en charge par les commissions déjà existantes. Le plénum du Conseil national ne s'est pas encore prononcé.

Notre commission a entendu M. David, l'auteur de l'initiative parlementaire 01.463, lors de sa séance du 12 avril 2002. Reprenant les termes de la Déclaration de Vienne de 1993, celui-ci a insisté sur "le rôle important et constructif que jouent les institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l'homme", et le fait qu'une telle institution n'existe pas en Suisse contrairement à ce qu'il en est dans plusieurs autres pays voisins. Selon M. David, il manque encore dans notre pays un organe qui examinerait les conventions internationales signées par la Suisse, tout en évaluant leur application dans la politique intérieure et extérieure de la Suisse à la lumière d'un dialogue public critique. Selon lui, il manque chez nous une institution nationale qui traiterait des questions des droits de l'homme du point de vue de notre pays, et inscrirait le débat public au sein de la société civile, du Parlement, du gouvernement et de l'administration.

Si de telles institutions existent dans de nombreux pays, leur genre varie. Ainsi en Allemagne, on a mis en place un Institut des droits de l'homme, sorte d'observatoire des droits de l'homme dans ce pays. En Irlande, on a institué une Commission des droits de l'homme avec un président à plein temps et quelques collaborateurs. Au Danemark, c'est tout autre chose; c'est un Center for human rights, la plus grande institution du genre en Europe.

L'auteur de l'initiative s'est également référé à l'initiative parlementaire Fankhauser 98.445, "Droits de l'homme. Création d'un service de médiation", du 10 décembre 1998, qui demandait l'institution d'un service fédéral de médiation - "Ombudsstelle" - en matière de droits de l'homme, initiative à laquelle le Conseil national avait décidé de donner suite. M. David a relevé que commission des droits de l'homme et "Ombudsstelle" sont deux choses différentes bien que complémentaires.

La commission de notre Conseil a d'abord pris note que le département compétent s'applique à préparer une loi [PAGE 924] concernant la mise en place d'un service de médiation général, "eine allgemeine Ombudsstelle". Dans l'intervalle, le Conseil national a décidé de suspendre l'examen de l'initiative parlementaire Fankhauser, dont la portée est plus restreinte puisqu'elle ne concernerait que les droits de l'homme.

Si le Conseil fédéral ne s'est pas encore prononcé formellement, le Département fédéral des affaires étrangères serait plutôt favorable à la mise sur pied d'une commission des droits de l'homme pour autant que cette dernière ne fasse pas double emploi avec d'autres institutions existantes. Il s'agirait aussi de bien préciser, entre les divers modèles possibles - commission, institut, observatoire - ce que l'on veut vraiment - ce qui n'était pas apparu très clairement dans les déclarations de M. David. Du reste, le dernier numéro de la revue du DFAE, qui a été publié hier si je ne m'abuse, traite dans un chapitre de cette question-là.

Quelles ont été les réflexions de la commission? Celle-ci a d'abord souhaité avoir une vision claire des institutions déjà existantes au niveau fédéral en rapport avec la problématique des droits de l'homme, de leur défense, de leur promotion. En effet, il est apparu qu'il n'était guère souhaitable de multiplier des infrastructures qui doublonnent. L'auteur de l'initiative partage du reste ce point de vue et il insiste sur le rôle intégrateur et général que devrait avoir la nouvelle commission qu'il propose.

Le département nous a répondu dans un rapport que les commissions suivantes s'occupent déjà, dans un sens ou dans l'autre, de la problématique des droits de l'homme: la Commission fédérale contre le racisme, qui dépend du DFI, la Commission fédérale pour les questions féminines, qui dépend également du DFI, la Commission nationale d'éthique dans le domaine de la médecine humaine, la Commission fédérale des étrangers, la Commission fédérale des réfugiés, la Commission fédérale pour la jeunesse. C'est dire s'il y a un éparpillement des forces dans ce domaine, même si chacune de ces commissions s'occupe quant à elle d'un point particulier.

C'était aussi l'occasion de répondre à une autre préoccupation, à savoir: est-ce qu'il n'y a pas, au niveau du gouvernement et de l'administration, également une dispersion des compétences et des forces? Nous n'avons pas repris cette question puisqu'elle avait déjà fait l'objet d'une prise de position détaillée - à laquelle on peut souscrire - dans le cadre de l'interpellation Nabholz 01.3312, "Droits de l'homme. Dispersion des compétences", du 18 juin 2001, à laquelle le Conseil fédéral avait clairement répondu.

En premier lieu et en réponse à un premier souci exprimé par M. David, la commission rappelle que la Suisse n'est pas dépourvue actuellement de moyens pour veiller au suivi et au respect des engagements internationaux pris par notre pays dans cette matière. Pour les droits susceptibles de faire l'objet d'un contrôle judiciaire, cette responsabilité appartient aux tribunaux. Plus généralement, c'est au gouvernement mais aussi au Parlement, c'est-à-dire à nous-mêmes, de veiller au respect et à la promotion des droits de l'homme, tant à titre interne que sur le plan international. Des moyens existent pour cela: le rapport annuel sur l'état des traités internationaux conclus par la Suisse, qui nous donne toujours l'occasion, à tout le moins en commission, de poser des questions et d'entamer un certain débat.

Il y a également le rapport sur la politique suisse des droits de l'homme (00.067) et il est étonnant de constater que, dans ce rapport, il n'est pas question de la création d'une commission extraparlementaire mais plutôt d'une structure interne: "Un groupe parlementaire informel consacré aux droits de l'homme a été créé il y a quelques années au sein de l'Assemblée fédérale. Vu l'importance croissante que prennent les droits de l'homme dans la politique suisse, il est à souhaiter que les Chambres examinent l'opportunité de se doter de structures adéquates en la matière, tant sur le plan des affaires intérieures que de la politique extérieure; à cet égard, les Commissions de politique étrangère avaient déjà discuté en 1997 la possibilité de créer en leur sein" - donc dans le cadre des commissions parlementaires - "des sous-commissions des droits de l'homme." (FF 2000 2474)

A l'occasion d'une visite que la commission a pu rendre au haut-commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme durant l'été, le haut-commissaire adjoint, M. Bertrand Ramcharan, nous donnait du reste comme conseil: "I think that in every parliament, there should be a parliamentary committee on human rights. We need the interest of the parliaments in UN issues and we also need the pressure of parliaments upon the governments. I will be very direct with you. I will welcome the day when there will be a parliamentary committee on human rights in Switzerland, because then, I would expect that you would not only turn your attention to Switzerland, but also to the world and to us." Donc, il y a là un point de vue, exprimé par le Haut-Commissariat aux droits de l'homme, qui ne va pas forcément dans le sens de l'initiative parlementaire David - même si ce n'est pas contradictoire -, puisqu'il préfère, ou préférerait, qu'on développe au sein de notre Assemblée fédérale ou des Commissions de politique extérieure, un groupe ou une commission parlementaire permanente chargée de gérer la problématique des droits de l'homme.

Après des délibérations intenses, la commission est arrivée à la conclusion suivante. Elle partage l'opinion de l'auteur de l'initiative parlementaire lorsque celui-ci affirme que la défense et la promotion des droits de l'homme constituent un volet majeur de la politique suisse tant nationale qu'internationale.

Cependant, la commission vous propose de ne pas donner suite à l'initiative pour diverses raisons.

D'abord, on l'a dit et je l'ai rappelé, il conviendrait d'examiner dans quelle mesure il serait possible de renforcer les synergies entre les travaux des commissions extraparlementaires existantes dont le mandat est en relation avec les droits de l'homme. On a vu, ne serait-ce que par la liste de ces différentes commissions, qu'il y avait là matière à synergies.

Ensuite, la commission estime - et c'est une autre problématique de ces commissions extraparlementaires qui a été soulevée là - que la composition d'une telle Commission fédérale des droits de l'homme devrait être représentative de la diversité des opinions présentes dans la société suisse, et ne pas être constituée unilatéralement. Il conviendrait donc de s'assurer de la participation de personnalités à même de faire front de manière à la fois résolue et convaincue aux reproches parfois, voir souvent injustifiés qui pourraient être adressés à la Suisse dans ce domaine.

Enfin, le troisième motif retenu par la commission est le suivant. Dans l'hypothèse où la création de cette Commission fédérale des droits de l'homme serait approuvée, il conviendrait d'étudier le point de savoir s'il ne serait pas judicieux de la rattacher au secteur universitaire, comme ç'a été le cas en Allemagne avec l'Institut pour les droits de l'homme, ou au Danemark avec le Center for human rights.

La commission a estimé qu'elle était incapable de se prononcer à ce jour pour ou contre la création d'une Commission fédérale des droits de l'homme. Seulement, pour ne pas clore ce débat qui reste important, elle a décidé de s'adresser au Conseil fédéral par le biais d'un postulat; c'est le postulat 02.3394 qui demande au Conseil fédéral un rapport pour savoir: s'il n'y a pas possibilité de renforcer les synergies entre les travaux des différentes commissions extraparlementaires liées aux droits de l'homme; comment garantir une composition plurielle au sein d'une Commission fédérale des droits de l'homme; s'il n'y aurait pas lieu de rattacher une telle nouvelle commission au milieu universitaire.

C'est par 6 voix contre 2 que la commission vous propose de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire David.