Cassis Ignazio · Bundesrat · 2021-03-09

Wortprotokoll

Comme l'a bien rappelé M. Nidegger, la politique étrangère indépendante menée par la Suisse est exigeante. Elle risque fort de devenir encore plus exigeante au regard des développements géopolitiques qui sont décrits dans le premier chapitre du rapport. Il est important qu'au Parlement nous puissions régulièrement faire un état des lieux de notre politique étrangère.

La discussion qui vient d'avoir lieu était vaste, intéressante, chaque groupe parlementaire a mis l'accent là où il désirait le mettre. Quelqu'un a souligné qu'il y avait un manque de vision stratégique: je vous rappelle que c'est un rapport d'exercice et non une stratégie orientée vers l'avenir. Donc il est normal qu'il n'y ait pas de vision dans ce genre de rapport. Il s'agit de regarder en arrière, de se poser la question de savoir si nous avons fait ce que nous voulions faire, ce que nous avons écrit dans nos stratégies.

Le rapport se limite aux grandes lignes. Si vous souhaitez obtenir des informations plus détaillées sur un sujet en particulier, vous pouvez vous référer à la liste de publications remise en annexe et qui traite de la politique extérieure sous tous ses aspects. Il va de soi que mon département se tient lui aussi à votre entière disposition pour toute question complémentaire. Mme Friedl, si je me rappelle bien, a par exemple souligné qu'il manquait des éléments de politique migratoire étrangère. Eh bien, vous trouvez, à partir de la page 61 du rapport, la liste des rapports qui se penchent en détail sur chaque thème. Si nous devions intégrer tout ceci dans une vue d'ensemble, il nous faudrait 300 pages et nous n'arriverions pas à les rendre lisibles. C'est la méthode que nous avons choisie.

En parlant de méthode, j'aimerais également dire deux mots à propos du "Ampelsystem" tel qu'il a été décrit ici par l'UDC. Herr Büchel, die SVP-Fraktion hat bemängelt, dass ein Ampelsystem ungenügend sei. Die grüne Fraktion hat das System hingegen gelobt, hat aber bemängelt, dass die Indikatoren nicht quantitativ genug seien; sie seien zu vage formuliert.

Sie spüren es: Wir stehen am Beginn einer neuen Reise, dem Beginn einer quantitativen Evaluation dessen, was wir als Ziel definieren. Diese neue Reise beginnt mit der Definition von Zielen. Haben Sie in der Vergangenheit schon oft Ziele und Massnahmen gesehen? Nein, das ist neu! Diese Ziele und Massnahmen müssen wir hier jedes Jahr zusammen bewerten. Ja, ich leide auch unter dem ungenügenden Detaillierungsgrad der Indikatoren. Der Trend stimmt aber, und wir werden im Laufe der Zeit besser werden. Das ist auch eine Kulturveränderung, die in der Bundesverwaltung stattfindet.

La structure du rapport s'aligne désormais sur la stratégie de politique extérieure 2020-2023. Donc, ceci vous permet de dire qu'il y a une stratégie, qu'elle s'attache aux visions, et que c'est là que l'on veut aller. Le rapport sur la politique extérieure nous dit où nous en sommes dans ce voyage.

La cohérence - et je remercie Mme Moser de l'avoir rappelé - est l'un des thèmes centraux, et tout particulièrement celle entre les activités menées au titre de la politique extérieure par les différents départements. Il serait complètement faux et non conforme à la Constitution fédérale de considérer [PAGE 311] que la politique extérieure est une action unique du département que j'ai l'honneur de diriger. Non, la politique extérieure, comme le dit la Constitution, est du domaine du Conseil fédéral. Le département que j'ai l'honneur de diriger en assume le "lead" et doit assurer la coordination et la cohérence de ce que nous faisons.

Avec sa stratégie de politique extérieure, le Conseil fédéral a fixé des priorités et des objectifs qui s'appliquent à tous les départements. Aussi, dans le rapport sur la politique extérieure, les départements rendent-ils compte ensemble, de manière plus coordonnée que par le passé, des activités menées en vue de leur mise en oeuvre. Pensez, par exemple, à la diplomatie des visites d'Etat qui sont faites par le président de la Confédération, par les conseillers fédéraux, etc. Doit-il s'agir d'agendas départementaux ou est-ce un outil de réalisation de la politique extérieure, le Conseil fédéral visitant des pays selon des accents qui sont fixés dans un papier commun? Eh bien, c'est ce dernier élément que nous sommes en train d'essayer de mettre en place.

Au cours des derniers mois, le Conseil fédéral a adopté plusieurs sous-stratégies à ce propos, issues justement de la stratégie mère, c'est-à-dire de la stratégie de politique extérieure. D'un côté, il s'agit de stratégies géographiques - ceci a été oublié. Vous avez déjà en main la stratégie relative à l'Afrique du Nord et au Moyen-Orient - qu'on appelle la région Mena - ainsi que celle relative à l'Afrique subsaharienne et, dans quelques semaines, vous aurez en main la stratégie relative à la Chine, qui est attendue et qui nous permettra de mener ensemble un débat très démocratique pour garantir que la politique extérieure et la politique intérieure soient harmonisées. D'autres stratégies suivront en outre, cette année. Je reviendrai plus tard sur la question qui concerne l'Europe.

Ces documents de base permettent d'affiner le profil de la Suisse dans les domaines importants de la politique étrangère. Dans les contacts que j'entretiens avec des représentants d'autres pays, je perçois très concrètement l'utilité de cette démarche. Côté suisse, cette stratégie nous permet de mieux savoir ce que nous voulons, ce qui est primordial. Quant à nos interlocuteurs, ils savent ce qu'ils sont en droit d'attendre de la Suisse. Cela renforce notre crédibilité: dire ce que l'on fait et faire ce que l'on dit, c'est ma devise.

Auch die Aussenpolitik steht natürlich im Zeichen von Covid-19. Deshalb befasst sich das Schwerpunktkapitel in diesem[NB]Jahr mit der Pandemie. Wie hätte es anders sein[NB]können?

Das EDA hat die grösste Rückholaktion in der Geschichte der Schweizer Aussenpolitik organisiert. Dabei hat sich auch gezeigt, wie wichtig das Aussennetz für die Schweiz ist. Ich danke Frau Bulliard und möchte auch in Erinnerung rufen, dass wir dieses aussenpolitische Netz in den nächsten Monaten und Jahren verstärken wollen. Wir werden das Aussennetz, wie gesagt, personell gezielt verstärken, damit Schweizerbürgerinnen und -bürger noch besser unterstützt werden, wenn sie im Ausland Probleme haben. Hierzu verlagern wir Ressourcen aus der Zentrale. Ein Erfolgsfaktor der Schweizer Aussenpolitik ist natürlich ein gutes Gehirn im Bundesrat, ein weiterer aber vor allem auch ein starkes Aussennetz auf dem Terrain, auf dem wir sichtbar sind und wahrgenommen werden.

Auch die Entwicklungszusammenarbeit hat auf die Pandemie rasch reagiert und Programme neu ausgerichtet. Die neue IZA-Strategie hat sich bewährt. Es ist eine thematische Strategie, die auf der Mutterstrategie Aussenpolitik basiert. Mit den IZA-Krediten, die Sie validiert haben, schafft die Schweiz fokussiert Stabilität und Perspektiven, was auch ihr zugutekommt.

Lassen Sie mich auch noch sagen, dass sich die IZA-Strategie, die Sie letzten Herbst bewilligt haben, flexibel genug und krisenresistent gezeigt hat. Wir konnten rasch Gelder umprogrammieren und gezielt auch - ja, Herr Molina - in Richtung Impfstoffe lenken. Die Schweiz beteiligt sich sehr stark am Programm Covax Facility, mit dem dafür gesorgt wird, dass auch in den ärmeren Ländern Impfstoffe zur Verfügung stehen.

Letzte Woche erschien ein grosses Interview, aus dem heute mehrmals zitiert wurde. Zeitungsberichte werden zunehmend als politisch ausschlaggebende Meinungen zitiert. Letzte Woche haben Sie in einem anderen Interview gelesen, dass die Schweiz in den letzten zwanzig Jahren international viel an Einfluss verloren habe. Das war das Interview mit Herrn Hildebrand. Er war Kandidat für den Posten des Generalsekretärs der OECD. Sie wissen, dass er nur den zweiten Platz erreichte. Das haben wir natürlich bedauert.

Aber er hat in diesem Interview gesagt, die Schweiz habe viel Einfluss verloren. Eine solche Aussage ist vielleicht etwas zu absolut formuliert. Aber wir dürfen nicht die Augen davor verschliessen, dass die Kräfteverhältnisse sich verändern. Einerseits ringen heute viel mehr staatliche und nicht staatliche Akteure um Einfluss und Macht. Andererseits sehen wir eine wachsende Konkurrenz der Grossmächte. Es gibt Anzeichen einer strategischen Rivalität zwischen den USA und China, welche die internationalen Beziehungen möglicherweise prägen wird. Darüber werden wir nochmals im Zusammenhang mit der China-Strategie sprechen.

Es gibt weitere Trends, die wir berücksichtigen müssen. Ich nenne hier nur zwei davon: erstens weniger Globalisierung und mehr Regionalisierung bzw. Lokalisierung und zweitens zusätzliche Instabilitäten gerade in dem Raum, in dem wir uns befinden, im OSZE-Raum. Denken Sie an Nagorno-Karabach, an die Belarus-Krise, an die Vergiftung von Herrn Nawalny in Russland. Zudem besteht eine anhaltende Instabilität südlich des Mittelmeers, insbesondere in der Mena-Region. Es war kein Zufall, dass sich der Bundesrat gerade für die Mena-Region und den Nahostkonflikt als erste geografische Strategie entschieden hat.

In der Summe zeichnet sich keine - keine! - stabile Ordnung ab. Die globalen Herausforderungen würden kooperative Antworten erfordern, aber die internationalen Organisationen ringen gerade in diesen Schwierigkeiten um Handlungsfähigkeit, wegen der Machtverschiebung, aber auch, weil die Themen zum Teil neu sind.

Was bedeutet das für die Schweiz? Monsieur Nidegger, vous vous êtes posé la question de savoir quelle est la vision de la Suisse. Encore une fois, elle est décrite dans la stratégie et non dans un rapport.

Was bedeutet das für die Schweiz? Wie kann unser Land seinen Einfluss wahren? Wie kann es seine Interessen und Werte verteidigen? Als Antwort lassen sich aus diesem Bericht mindestens drei Erkenntnisse ableiten:

1.[NB]Die aussenpolitische Stossrichtung stimmt weiterhin. Die Schweiz soll eigenständig positioniert bleiben, als Brückenbauerin im Dialog mit allen sein und ihren langfristigen Interessen und Grundwerten verpflichtet bleiben. Das scheint wenig zu sein, aber es ist fundamental zu wissen, wer wir sind und wohin wir gehen wollen. Europa ist uns am nächsten und der wichtigste Partner, doch die Schweizer Aussenpolitik bleibt universell ausgerichtet. Gefragt sind eine kluge, zielgerichtete Diplomatie, über die wir verfügen, ein überlegtes Verhalten bei internationalen Auseinandersetzungen - überlegtes Verhalten, nicht Lautsprecherdiplomatie - und die Bereitschaft, Verantwortung mitzutragen, denn das müssen wir auch. Die Kandidatur für einen Sitz im UNO-Sicherheitsrat ist auf gutem Weg, er entspricht der Bereitschaft, Verantwortung mitzutragen. Die Diskussion darüber, wie wir das Parlament am besten mit einbeziehen können, läuft aufgrund von zwei Berichten. Ich freue mich auf diese Diskussion.

2.[NB]Halten wir fest an den bewährten Trümpfen der Aussenpolitik, aber lassen Sie uns zugleich mehr Mut haben für Innovation! Wir haben ja vorhin von Mut gesprochen, und das möchte ich Ihnen sagen: Lassen Sie uns mehr Mut haben für Innovation! Mit den Trümpfen meine ich selbstverständlich die guten Dienste. Die Nachfrage bleibt gross: Die Schweiz hat letztes Jahr siebzehn Friedensprozesse begleitet, unter anderem in Libyen, Kamerun und der Ukraine. Unser weltweites Einstehen für das Völkerrecht und die Grundrechte, unser Instrumentarium für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe: Diese Trümpfe werden weltweit geschätzt. Das erfahre ich auf meinen Reisen. Wir dürfen es aber nicht dabei bewenden lassen. Unsere Aussenpolitik soll agiler werden und innovative Antworten auf den globalen Wandel entwickeln. Ich denke hier vor allem an die digitale Aussenpolitik und an die Wissenschaftsdiplomatie, "science diplomacy". [PAGE 312] Der Bundesrat hat das Ziel formuliert, Genf zum globalen Hub für Gouvernanzfragen in neuen Technologien zu machen. Hier öffnen sich neue Chancen des 21. Jahrhunderts.

Ein weiteres Beispiel: die Klimapolitik. Diese gewinnt auch für die internationale Zusammenarbeit an Bedeutung. Mit Peru, Ghana und Senegal haben wir bereits innovative Kooperationen aufgegleist. Gerade vor wenigen Tagen durfte ich in Senegal ein entsprechendes Memorandum of Understanding unterzeichnen.

Gute Reformideen sind auch gefragt, wenn wir unser Ziel eines wirksamen Multilateralismus erreichen wollen. So arbeiten wir z. B. für das nächste Jahr an einem Aktionsplan zur Stärkung der OSZE. Wie gesagt, eine Herausforderung, gerade dort, wo die Schweiz drin ist: in Kontinentaleuropa.

Schliesslich müssen wir Wege finden, wie wir unsere Exportwirtschaft auch mit der Aussenpolitik noch stärker unterstützen können. Der Zugang zu Märkten wird wichtiger denn je, um unseren Wohlstand zu gewährleisten. Das gilt weltweit, aber vor allem auch für Europa.

3.[NB]Das bringt mich zur dritten Erkenntnis und damit zum Schluss. In vielen Voten war ebenfalls zu hören, dass geregelte Beziehungen zu Europa ein zentrales Ziel der Schweizer Aussenpolitik bleiben; dies selbstverständlich aus wirtschaftlichen Gründen, aber auch aus gesellschaftspolitischen, wissenschaftlichen und kulturellen Gründen. Ich will jetzt nicht daran erinnern, wie eng verknüpft die Schweiz mit ihren Nachbarländern ist. Die Konsolidierung des bilateralen Wegs mit der EU bleibt indes schwierig - ja, das haben Sie richtig gesehen. Ob wir die letzte Meile beim institutionellen Rahmenabkommen schaffen werden, wird sich weisen. Sollte dies nicht der Fall sein, bleibt die Europafrage zentral. Eine eigenständige Aussenpolitik heisst nicht, dass wir uns von Europa würden abwenden können.

In den bilateralen Beziehungen mit europäischen Staaten konnte die Schweiz Fortschritte erzielen. Denken Sie beispielsweise an das Grenzgängerabkommen mit Italien oder an die Umsetzung der "Mind the Gap"-Strategie und der "Mind the Gap plus"-Strategie, jetzt neu mit dem Vereinigten Königreich. Diese Fortschritte verdeutlichen, was der Bundesrat auch im Bericht festhält: Trotz Pandemie ist die Schweiz in der Umsetzung ihrer aussenpolitischen Strategie vorangekommen. Wir sind insgesamt gut auf Kurs.