Parmelin Guy · Bundesrat · 2021-06-03

Wortprotokoll

Il convient de rappeler les buts de l'initiative, qui sont d'ancrer dans la Constitution les critères de l'article 5 alinéa 2 de l'ordonnance sur le matériel de guerre sous forme d'interdiction, moyennant quelques ajustements. L'exception prévue à l'article 5 alinéa 4 de l'ordonnance concernant les pays qui violent systématiquement et gravement les droits de l'homme cesserait de s'appliquer, et le législateur aurait la possibilité d'accorder certaines exceptions pour des exportations vers des pays impliqués dans un conflit armé interne ou international dans le cadre d'une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU.

Les préoccupations principales des initiants sont les suivantes: instaurer une réglementation durablement démocratique - cela a été rappelé par plusieurs d'entre vous - garantissant la participation du Parlement et de la population; empêcher que des armes ne soient exportées vers des pays qui violent systématiquement et gravement les droits de l'homme ou qui sont impliqués dans un conflit armé interne ou international. Selon les initiants, l'initiative permettrait en outre de lutter contre les causes de la migration. Ils estiment enfin que le danger est élevé de voir des livraisons d'armes redirigées et des armes finir entre les mains de terroristes lorsqu'elles sont exportées vers des régions en crise.

Si l'on fait une appréciation de ces préoccupations, le Conseil fédéral peut comprendre la préoccupation majeure de la coalition, c'est-à-dire le renforcement du contrôle démocratique, mais il estime que l'initiative va trop loin. Les conséquences d'une acceptation de cette initiative seraient les suivantes - et cela a aussi été relevé par certains intervenants: la souplesse pour permettre de réagir à des circonstances exceptionnelles ne serait plus garantie; le texte de l'initiative serait ancré dans la Constitution bien qu'il s'agisse de dispositions d'exécution; une insécurité juridique serait créée car l'interprétation des termes juridiques flous utilisés dans le texte de l'initiative entraînerait certaines difficultés, par exemple lorsqu'il est question de "pays démocratiques". Enfin, l'industrie suisse de la sécurité et de l'armement seraient pénalisée par rapport à ses concurrents européens. Ainsi, c'est la base technologique et industrielle importante pour la sécurité, qui est aussi extrêmement importante pour la Suisse et pour notre armée - la BTIS, ou Stib en allemand -, qui serait grandement affaiblie.

Le régime spécial qui est applicable à la livraison de pièces de rechange, tel qu'il est prévu aussi à l'article 23 de la loi fédérale sur le matériel de guerre, serait remis en question au détriment de la sécurité juridique et de la protection de la confiance légitime. Cela pourrait conduire à un nouveau durcissement des dispositions légales, avec pour risque que la Suisse ternisse son image de partenaire économique fiable et compétitif à l'étranger.

Le 5 mars dernier, le Conseil fédéral a donc approuvé le message à l'intention du Parlement. Il vous propose de recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative et il se permet donc de lui opposer un contre-projet indirect.

Je m'exprime maintenant sur ce contre-projet, parce qu'il est vraiment important de comprendre exactement de quoi il s'agit.

Dans ce contre-projet, le Conseil fédéral prévoit les adaptations suivantes: tout d'abord, les critères d'autorisation de l'article 5 de l'ordonnance sont transférés de l'ordonnance à la loi; l'exception pour les pays qui violent gravement et systématiquement les droits de l'homme est supprimée, elle n'est pas remplacée; une exception pour les exportations en vue d'engagements en faveur de la paix est introduite; le contre-projet contient une disposition qui habilite le Conseil fédéral à déroger, dans certains cas très limités et bien définis, aux critères d'autorisation fixés par la loi.

Cela signifie que le Conseil fédéral ne pourrait déroger aux critères d'autorisation de la loi qu'en cas de circonstances exceptionnelles, si la sauvegarde des intérêts du pays en matière de politique extérieure ou de politique de sécurité l'exige, et si une urgence ne peut pas être reportée en raison du travail législatif. Mais, dans tous les cas, les limites absolues fixées par l'article 22 de la loi fédérale sur le matériel de guerre devraient être respectées, notamment au regard du droit international.

Ce contre-projet indirect représente un compromis. Il répond aux trois préoccupations essentielles de la coalition telles qu'elle les a d'ailleurs communiquées le 28 juin 2020. En ce sens, Monsieur Jositsch, ce n'est pas un "moderater Gegenvorschlag", c'est un contre-projet qui va très loin en direction de ce que demandent les membres de la coalition. Le Conseil fédéral a fait cette analyse et il a considéré que ces demandes étaient justifiées.

Ces trois points sont, premièrement, d'inscrire les critères d'autorisation dans la loi. Cela répond à la préoccupation que vous-même et d'autres personnes ont exprimée, Madame Mazzone, à savoir de renforcer le contrôle démocratique. [PAGE 440]

Le deuxième point important, c'est interdire l'exportation vers des pays en proie à des conflits armés. Cela est clairement réglé. Et le troisième point est de supprimer l'exception relative aux pays qui violent gravement et systématiquement les droits de l'homme.

En même temps, le contre-projet tient compte d'une préoccupation importante des associations économiques et de la majorité des cantons - et cela est important à relever - en accordant une compétence dérogatoire au Conseil fédéral en cas de circonstances exceptionnelles.

J'en viens maintenant à cette compétence dérogatoire, sur laquelle je reviendrai plus en détail lors de la discussion par article. Mme la rapporteuse de commission a déjà été assez précise et certains d'entre vous ont déjà évoqué cette compétence dérogatoire. Elle est primordiale, parce qu'elle permet au Conseil fédéral de réagir rapidement lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient et, surtout, lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l'exige. Cette flexibilité est importante pour pouvoir adapter la politique d'exportation de matériel de guerre à l'évolution des circonstances en tenant compte des intérêts supérieurs de la Suisse en matière de sécurité et de politique étrangère.

J'ai eu l'impression, quand j'ai entendu certains arguments, qu'on reproche à cette compétence dérogatoire, d'une certaine manière, de ne pas être une exception mais de devenir la règle. Or, il faut lire objectivement le texte et les critères très restrictifs qui permettent au Conseil fédéral d'utiliser cette clause dérogatoire.

L'objectivité commande donc de dire que la plupart des demandes des initiants sont couvertes avec ce contre-projet, qui va extrêmement loin. Mais l'objectivité commande aussi de dire que l'exception ne devient pas la règle. Cela reste une exception très strictement encadrée.

J'en viens maintenant encore à quelques aspects du contre-projet indirect. Il permet aussi le maintien du régime spécial applicable à la livraison de pièces de rechange par rapport aux exportations normales de matériel de guerre, cela en vertu de l'article 23 de la loi fédérale sur le matériel de guerre. Dans le but de garantir aux entreprises une sécurité juridique dont elles ont besoin pour remplir leurs obligations contractuelles, le législateur a sciemment décidé, à l'article 23 de la loi, de rendre plus difficile le refus d'une demande portant sur la livraison de pièces de rechange que le rejet d'une demande relative à un nouveau lot de matériel de guerre.

L'acheteur qui acquiert du matériel de guerre doit avoir la certitude qu'il pourra bénéficier d'un service de garantie et commander des pièces de rechange. Lorsqu'il existe des motifs de refus absolus tels que prévus à l'article 5 alinéa 2 de l'ordonnance sur le matériel de guerre ou des interdictions d'exporter du matériel de guerre qui tiennent compte uniquement de la situation dans le pays de destination, sans considérer le type de matériel de guerre à exporter ou les risques liés, la livraison des pièces de rechange doit être soumise à un régime spécial. Ce dernier est indispensable pour pouvoir, dans un cas précis, protéger la confiance légitime du client et lui offrir la sécurité juridique dont il a besoin. L'abolition du régime spécial nuirait à la réputation dans les relations commerciales, notamment dans les cas où la livraison de pièces de rechange serait refusée uniquement en raison des motifs de refus absolus, ou des interdictions, et non du risque spécifique qui existe dans le pays de destination.

J'en arrive aux conclusions quant à l'entrée en matière et je reviendrai sur certains points plus tard lors de la discussion par article. En résumé, le Conseil fédéral a compris les préoccupations majeures de la coalition, à savoir de vouloir renforcer le contrôle démocratique. Mais il recommande le rejet de l'initiative pour les raisons suivantes: premièrement, telle qu'elle est conçue, l'initiative impliquerait un transfert de compétences de l'exécutif au peuple, ce qui contreviendrait au principe selon lequel le législateur fixe les grandes lignes d'une norme juridique et confie ensuite au Conseil fédéral le soin d'élaborer les dispositions d'exécution. Deuxièmement, étant donné les interdictions inscrites dans la Constitution, cela priverait le Parlement et le Conseil fédéral de toute marge de manoeuvre en vue de maintenir la base technologique et industrielle, qui est extrêmement importante pour la sécurité de notre pays et pour notre armée. Toute adaptation des critères d'autorisation exigerait une révision de la Constitution, moyennant une procédure très longue et laborieuse. Enfin, les interdictions inscrites dans la Constitution pourraient remettre en question les régimes spéciaux prévus par la loi, par exemple celui de la livraison des pièces de rechange, ce qui engendrerait un problème de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime envers nos partenaires, d'où la nécessité d'un contre-projet indirect qui, de notre point de vue, remplit toutes les exigences des initiants et répond à leurs préoccupations.

C'est en ce sens que le Conseil fédéral vous invite à recommander au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire et d'accepter le contre-projet indirect tel que libellé.

[VS]