Jositsch Daniel · Ständerat · 2021-09-23

Wortprotokoll

Wir diskutieren ja nicht zum ersten Mal über das obligatorische Staatsvertragsreferendum. Herr Caroni hat Ihnen jetzt als Sprecher der Kommission ausführlich dargelegt, was es für Varianten gibt und wie kompliziert sich die Debatte nicht nur in den letzten Monaten, sondern gewissermassen in den letzten Jahren dargestellt hat. Ich möchte das alles nicht wiederholen und auch nicht allzu detailliert auf die Argumente eingehen.

Wichtig scheint mir Folgendes: Die SPK des Nationalrates hat sich die Aufgabe weiss Gott nicht einfach gemacht, hat Anhörungen mit Expertinnen und Experten durchgeführt, hat sich die verschiedenen Möglichkeiten aufzeigen lassen und hat das Geschäft nach intensiver Debatte beraten, und der Nationalrat ist schlussendlich nicht auf die Vorlage eingetreten.

Warum? Der Nationalrat und die Schwesterkommission haben durchaus gesehen, dass gewisse Argumente für das obligatorische Staatsvertragsreferendum sprechen, insbesondere das sogenannte Prinzip der Parallelität: Immer dann, wenn Völkerrecht die Verfassung tangiert, soll es auch ein obligatorisches Referendum geben. Nun existiert dies in den ganz wenigen Fällen, die das betrifft, faktisch allerdings schon. Es ist ja nicht so, dass das quasi ein Massengeschäft wäre, sondern das kommt alle paar Jahrzehnte einmal vor. Dieses obligatorische Staatsvertragsreferendum sui generis, also quasi aus sich heraus, wird dann jeweils vom Parlament beschlossen. Das hat auch in der Vergangenheit nie Probleme gegeben.

Insofern hat der Nationalrat einen pragmatischen Entscheid gefällt, er hat nämlich gesagt: Wenn es kein Problem gibt, müssen wir auch keines lösen. Jetzt können Sie sagen: Ja [PAGE 957] gut, wir können ja trotzdem etwas formulieren, wir können diese Praxis im Gesetz verankern. Nun muss ich Ihnen als Jurist einfach sagen: Leider hört sich das einfacher an, als es in der Praxis ist. Wenn Sie etwas gesetzlich verankern und versuchen, das zu definieren, was in Einzelfällen in den letzten Jahrzehnten zur Anwendung gekommen ist, gehen Sie automatisch ein Risiko ein: Entweder Sie formulieren so präzise, dass Sie alle Einzelfälle aufnehmen - dann stellt sich immer die Frage, ob man alles erfasst hat -, oder Sie formulieren so allgemein, dass der Interpretationsspielraum des Parlamentes am Schluss so gross ist, dass man im Prinzip das Gleiche wie bei der heutigen Lösung hat, d. h., dass faktisch das Parlament entscheidet, wann das obligatorische Staatsvertragsreferendum zur Anwendung kommt.

Der Nationalrat hat hier gewissermassen festgestellt, dass das gilt, was wir schon häufig festgestellt haben: Die Quadratur des Kreises ist nicht möglich! Es ist nicht möglich, einerseits so präzise zu sein, dass alles erfasst ist, und andererseits so allgemein zu sein, dass nichts aus dem Rahmen fällt.

Das heisst, die Vorlage zum obligatorischen Staatsvertragsreferendum gemäss Fassung des Ständerates wurde vom Nationalrat als unbefriedigend interpretiert, gleichzeitig wurde auch in den Anhörungen der Schwesterkommission klar, dass sich eigentlich keine Lösung finden lässt. Professor Schefer dürfte es in seinen Ausführungen in der Kommission sehr treffend dargestellt haben. Er sagte, unsere Bundesverfassung enthalte Normen unterschiedlicher Qualität und erfasse nicht nur Grundrechte und Grundprinzipien. Das Kriterium, dass eine völkerrechtliche Bestimmung von Verfassungsrang dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt werden soll, ist ungeeignet, weil unsere Verfassung eben unterschiedliche Normen enthält.

Eine andere, wirklich sinnvolle Lösung ist auch nicht erkennbar, und zwar aus den erwähnten Gründen und weil sich die Quadratur des Kreises nicht erreichen lässt. Gegenüber dem Status quo haben alle Varianten einen Nachteil, weshalb die Minderheit zum Schluss kommt, dass es wenig Sinn macht, hier nun weiter zu legiferieren. So gibt es institutionelle Gründe, die gegen die Regelung des obligatorischen Staatsvertragsreferendums sprechen.

Sie heben mit dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum - das hat Herr Nationalrat Vogt aus meiner Sicht in der Debatte sehr gut dargelegt - völkerrechtliche Verträge auf die Verfassungsstufe. Weil völkerrechtliche Verträge über eine Volksabstimmung nicht geändert werden können und damit quasi Verfassungsrang haben, sind sie auch unabänderlich, dies im Unterschied zu Verfassungsbestimmungen, die nicht dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstehen. Ausserdem gibt es mit der Ausweitung des Staatsvertragsreferendums, so, wie es dargestellt ist, trotzdem wieder einen Ermessensspielraum und damit eine Politisierung der ganzen Frage, die es heute in einem weniger starken Ausmass gibt.

Das entscheidende Argument ist meines Erachtens dasjenige, das alt Bundesrichter Raselli in der Anhörung geäussert hat: Es fehlt die praktische Relevanz, um das Risiko einer entsprechenden Kodifizierung einzugehen, mit den Unsicherheiten, die mit einer solchen Neuinterpretation einhergehen. Das obligatorische Staatsvertragsreferendum kommt, wie gesagt, praktisch nie vor. Das Parlament hat bisher die wichtigen Entscheide im Rahmen von obligatorischen Staatsverträgen sua sponte dem Volk vorgelegt.

Ich komme zum Fazit: Wie der Mehrheitssprecher gesagt hat, führen zwar viele Wege nach Rom, aber die Frage ist, ob wir nach Rom gehen wollen. Dort, wo wir uns heute befinden, gibt es eigentlich kein Problem. Warum also sollten wir uns wegbewegen? Warum sollten wir uns überlegen, welchen der vielen Wege, die nach Rom führen, wir nehmen sollen, wenn sich beim Status quo, also dort, wo wir jetzt sind, keine Probleme ergeben?

Deshalb ersuche ich Sie erneut, auch in der zweiten Runde, nicht auf das Geschäft einzutreten und nun dem Nationalrat zu folgen.