Juillard Charles · Ständerat · 2022-03-02

Wortprotokoll

En ma qualité de président de la sous-commission DFAE/DDPS, je vous propose de vous arrêter un instant sur quelques éléments du rapport. Certes nous avons, comme les autres commissions, contribué à analyser les effets du Covid-19 et de ce qui s'est passé dans les différents services de l'administration, mais je ne m'y arrêterai pas spécialement, puisque tout cela est consigné dans un autre rapport.

Trois points ont en particulier retenu notre attention. Tout d'abord, les problèmes liés au réseau extérieur du DFAE. Deuxièmement, l'arrêt des négociations concernant l'accord-cadre institutionnel avec l'Union européenne. Troisièmement, l'acquisition de drones ADS 15.

En ce qui concerne le réseau extérieur du DFAE, nous nous sommes intéressés à la manière dont le personnel local des ambassades était recruté, et surtout à ce qui se passait avec celui-ci. Nous avions appris par des articles de presse qu'une employée sri lankaise de l'ambassade suisse à Colombo avait été arrêtée par les autorités locales en 2019 et qu'elle n'avait pas le droit de quitter le pays avant de faire une déclaration sur son enlèvement présumé. Selon des informations des médias, elle avait été séquestrée pendant plusieurs heures et forcée de révéler des informations confidentielles en lien avec son travail. Un article d'un grand journal zurichois de décembre 2020 a traité des défis auxquels le DFAE peut être confronté en raison du grand nombre d'employés locaux dans les ambassades et consulats.

Des cas de détournement de fonds à Moscou, de délivrance illégale de visas à Lima, mais aussi, comme dans le cas présent, des questions de protection des données, de protection personnelle des employés locaux qui ne sont généralement pas soumis à la protection diplomatique se posent clairement pour le DFAE.

Avec le secrétariat de la commission, nous avons décidé d'examiner ces questions de manière plus générale, sans nous limiter au cas spécifique du Sri Lanka. A cette fin, nous avons invité la directrice de la Direction des ressources du DFAE à laquelle nous avions posé les questions préalables suivantes. Que fait le DFAE sur le plan de la sécurité pour protéger les employés locaux dans les Etats sensibles? Comment les employés locaux sont-ils recrutés? Quels sont les domaines de responsabilité habituellement exercés par le personnel local des ambassades? Quelles leçons le DFAE a-t-il tiré des événements survenus au Sri Lanka en particulier?

Nous avons donc ensuite reçu la directrice de la Direction des ressources et son adjoint qui nous ont apporté les réponses à nos questions. Nous avons appris que le personnel local des ambassades représente environ 50 pour cent des employés du DFAE. Une enquête de satisfaction particulière leur a été adressée; celle-ci a rencontré un grand succès puisque près de 80 pour cent des employés ont indiqué un haut degré de satisfaction. Nous avons aussi appris comment ce personnel était recruté sur place: procédure ouverte avec de nombreux contrôles, application du droit local, emploi plutôt dans le domaine du support, mais très utile pour connaître la mentalité et les spécificités locales, sans oublier la langue parlée.

Une attention particulière est portée à leur sécurité, d'autant plus que ces personnes ne bénéficient pas de la protection diplomatique. Les concepts de sécurité sont connus et souvent rappelés, avec la consigne d'informer rapidement en cas de risque particulier; et des évaluations régulières du risque sont faites par les différentes ambassades ou consulats.

Au terme de ces auditions, la sous-commission a estimé que les enseignements avaient été tirés et que des mesures avaient été prises pour renforcer les contrôles et la sécurité. Nous avons donc décidé d'en rester là pour le moment.

Le deuxième point concerne la clarification à apporter sur la légalité de la décision du Conseil fédéral de rompre les négociations sur l'accord-cadre. A la suite de la décision du Conseil fédéral du 26 mai 2021 d'interrompre les négociations sur l'accord-cadre institutionnel avec l'Union européenne, la Commission de politique extérieure de notre conseil a demandé à la Commission de gestion d'enquêter sur le déroulement et sur la légalité de la décision du Conseil fédéral et de clarifier les compétences et la procédure future dans des situations similaires. En vue de répondre à la Commission de politique extérieure, notre sous-commission a été chargée de procéder à des clarifications préliminaires sur le sujet. Nous avons donc invité la secrétaire d'Etat du DFAE et le directeur de l'Office fédéral de la justice à se prononcer sur la légalité de la décision du Conseil fédéral. Nous avons reçu le rapport du Conseil fédéral relatif aux négociations sur un accord-cadre, dont nous avons appris, je ne veux pas dire presque incidemment, l'existence lors de notre visite de service auprès du Secrétariat d'Etat du DFAE.

Les participants à l'audition ont reçu du secrétariat la liste des points qui nous intéressaient particulièrement, à savoir: dans la préparation de la décision du Conseil fédéral, le DFAE a-t-il examiné dans quelle mesure le Parlement ou les commissions thématiques compétentes doivent être impliqués? L'Office fédéral de la justice a-t-il été consulté à ce sujet? Existe-t-il un avis de droit de l'Office fédéral de la justice sur cette question? Si ce n'est pas le cas, la légalité de l'intervention du Parlement a-t-elle été clarifiée après la décision du [PAGE 44] Conseil fédéral, notamment à la suite des diverses critiques de juristes ou du débat politique sur la question?

La sous-commission a donc entendu la secrétaire d'Etat et le directeur de l'Office fédéral de la justice sur la question de la légalité de la décision du Conseil fédéral de rompre ces négociations avec l'Union européenne et surtout sur l'implication du Parlement dans cette décision. Nous avons volontairement circonscrit notre examen. Vous verrez plus loin pourquoi nous nous sommes limités à ces trois questions.

Selon la secrétaire d'Etat, une discussion sur la participation du Parlement a eu lieu pour la première fois en janvier 2021 au sein de la délégation du Conseil fédéral composée du Département fédéral des affaires étrangères, du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche et du Département fédéral de justice et police, avec la participation du directeur de l'Office fédéral de la justice. Il a été conclu que si le Conseil fédéral décidait de ne pas signer l'accord-cadre, les commissions compétentes, à savoir les Commissions de politique extérieure du Conseil national et de notre conseil, devaient être consultées, conformément à l'article 152 de la loi sur le Parlement. La question de la compétence a été soigneusement examinée. Les Commissions de politique extérieure ont été formellement consultées et ont été régulièrement informées à l'avance de l'état d'avancement des négociations. Ce sont là les informations qui nous ont été données.

Le 29 mars 2021, la Commission de politique extérieure du Conseil national a officiellement demandé d'être consultée sur cette question. Les deux Commissions de politique extérieure ont été consultées le 26 avril 2021 sur l'appréciation du Conseil fédéral selon laquelle les conditions de la signature de l'accord-cadre n'étaient pas remplies. Le Conseil fédéral a inclu les résultats de cette consultation des deux Commissions de politique extérieure ainsi que des cantons dans sa pesée des intérêts. Du point de vue de l'Office fédéral de la justice, les commissions compétentes ont été impliquées conformément aux exigences légales, et les droits de participation du Parlement ont été respectés. La situation juridique attribue au Conseil fédéral la compétence de décider de la non-conclusion d'un traité international. A ce sujet, le directeur de l'Office fédéral de la justice a également commenté les essais de deux professeurs bien connus, MM. Cottier et Notter.

Selon lui, les deux auteurs cités auraient argumenté à partir d'une considération plus politique que juridique lorsqu'ils ont dit que le Conseil fédéral avait dépassé ses compétences constitutionnelles. La recherche que nous avons menée avec l'appui du secrétariat n'a pas mis en lumière une liste exhaustive d'avis. Il semble plutôt que la formation d'opinion dans la doctrine juridique ne fasse que commencer.

Notre sous-commission s'est ralliée à l'avis du secrétariat: un examen de ces questions par les Commissions de gestion n'apporterait pas de plus-value à ce stade, d'autant moins que les avis cités, surtout celui de M. Cottier et du "Commentaire de la loi sur le Parlement", concluent à la nécessité, le cas échéant, de modifier les bases légales afin de clarifier la répartition des compétences entre le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale en cas de rupture de négociation. Dans ce cas de figure, il appartient aux Commissions de politique extérieure de se déterminer et de formuler des propositions éventuelles.

Les membres de la sous-commission ont approuvé cette évaluation. On a critiqué le fait que la décision de ne pas conclure l'accord ait été prise sans avoir de plan B. La gestion de ce dossier par le Conseil fédéral a également été critiquée. La sous-commission a décidé de discuter de la question dans le cadre du traitement du rapport annuel de gestion 2021 du Conseil fédéral et de l'interroger sur les enseignements qu'il tire de ce dossier - ce que nous ferons ces prochains mois à l'occasion de l'examen du rapport précité.

Enfin, il a été rappelé que nos sous-commissions et commissions exercent la haute surveillance sur le Conseil fédéral et l'administration. Notre contrôle se limite donc à la vérification du respect des lois, des procédures et de l'application des bonnes pratiques en milieu administratif. Les questions politiques et l'appréciation que le Parlement peut et doit en faire sont du ressort des commissions thématiques, dans le cas présent des Commissions de politique extérieure. Même si certains d'entre nous, dont je suis, auraient préféré peut-être que le Conseil fédéral prenne une autre décision, au niveau de la procédure nous n'avons pas de griefs à formuler. Notre devoir de haute surveillance s'arrête donc là.

Le troisième point concerne le système de drones de reconnaissance ADS 15. Ce dossier ne vous est pas inconnu, car il occupe la Commission de gestion depuis quelque temps déjà.

Le 30 juin dernier, notre sous-commission a procédé à une audition de représentants d'Armasuisse concernant l'acquisition du système de drones de reconnaissance ADS 15. Lors de l'audition, les représentants d'Armasuisse nous ont fourni des informations sur l'organisation, les prochaines étapes et l'état de développement des composants, en particulier le système SAA. Ce système doit permettre aux drones d'éviter des collisions avec d'autres aéronefs, et ce de manière autonome. Une des principales conclusions de l'audition est que les drones devront, au moins au début, être accompagnés d'un avion pendant la journée, car la certification du système SAA n'est prévue que pour la fin de l'année 2024. La nuit cependant, les drones pourront être utilisés sans avion d'accompagnement.

Il y a, je ne vous le cache pas, passablement d'incertitudes en matière de planification et un risque de retard éventuel en cas de défaillance d'une personne clé du projet que notre sous-commission tient à souligner. Ce dernier point se reflète également dans l'évaluation actuelle des projets les plus importants du DDPS. Concernant les risques de responsabilité si le drone ne pouvait être certifié dans les délais, Armasuisse a fait référence aux pénalités contractuellement prévues à l'encontre de l'entrepreneur général, le fournisseur et l'OFIT. Toutefois, étant donné que Ruag est le principal responsable du développement du système SAA, à l'exclusion certes du radar, et que la responsabilité de l'intégration du tout dans l'appareil incombe à l'entrepreneur général, les déclarations d'Armasuisse n'ont pas permis de déterminer clairement qui assumera le risque si le système SAA ne peut être certifié, n'est pas déployé à temps ou n'est pas déployé du tout.

Nous avons mené plusieurs auditions et demandé passablement d'informations par lettre à Armasuisse en particulier. Aujourd'hui, même s'il semble que ce dossier soit enfin en bonne voie, il demeure passablement d'incertitudes qui requièrent encore l'attention de votre commission. Nous souhaitons dès lors le suivre.

Concernant les suites à donner à la procédure, notre sous-commission a décidé d'interpeller formellement et par écrit Armasuisse sur la question de la responsabilité, de manière à obtenir une réponse aussi concrète que possible qui devrait aussi répondre à la question des risques concernant les ressources en personnel qui ont été relevés lors des auditions.

En outre, compte tenu des jalons annoncés et des incertitudes considérables du dossier, nous avons souhaité être à nouveau informés, au deuxième trimestre 2022, de l'état d'avancement du dossier des nouveaux drones. Ce sujet est donc à suivre encore pendant quelque temps.

Au terme de ces quelques considérations, je tiens à remercier très sincèrement le secrétariat pour son appui et pour l'énorme travail de préparation qu'il a accompli, qui nous facilitent grandement la tâche.