Fässler Daniel · Ständerat · 2022-03-07

Wortprotokoll

Fünf gleichlautende, in der Frühjahrssession 2013 von der grünliberalen Fraktion, der vormaligen BDP-Fraktion, der grünen Fraktion, der sozialdemokratischen Fraktion und von Nationalrätin Doris Fiala eingereichte parlamentarische Initiativen fordern von der Bundesversammlung, die rechtlichen Grundlagen so anzupassen, dass im Einbürgerungsverfahren die Gleichstellung eingetragener Partnerschaften mit Ehen sichergestellt ist.

In der parlamentarischen Beratung der 2014 abgeschlossenen Totalrevision des Bürgerrechtsgesetzes war ein entsprechender Antrag mit dem Argument gescheitert, dass eine Regelung auf Gesetzesstufe verfassungswidrig sei, weil sich in Artikel 38 Absatz 1 der Bundesverfassung die Kompetenz des Bundes zur direkten Regelung von Erwerb und Verlust des Bürgerrechts auf drei Fälle beschränke, nämlich Abstammung, Heirat und Adoption. Mit Blick auf das in Artikel 8 der Bundesverfassung festgeschriebene Diskriminierungsverbot sei es nun aber geboten, in der Bundesverfassung die Zuständigkeit des Bundes auf die erleichterte Einbürgerung von Personen in einer eingetragenen Partnerschaft zu erweitern.

Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates gab diesen fünf parlamentarischen Initiativen am 30. August 2013 mit 14 zu 0 Stimmen bei 9 Enthaltungen Folge. Die Kommission unseres Rates folgte diesem Beschluss am 27. Januar 2014 mit 5 zu 1 Stimmen bei 4 Enthaltungen.

In den anschliessenden Beratungen in der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates gab es eine Grundsatzdiskussion, auf die es sich näher einzugehen lohnt. In der SPK-N stand nämlich die Frage im Zentrum, ob es für die Umsetzung der Initiativen einer Grundlage in der Verfassung bedürfe oder ob eine Gesetzesänderung genüge. Der Bundesrat wies in Übereinstimmung mit einer Mehrheit der Verfassungskommentare darauf hin, dass der Begriff der Heirat im Kontext des Erwerbs des Bürgerrechts nicht einfach durch eine teleologische Auslegung auf eingetragene Partnerschaften übertragen werden könne. Eine Minderheit der Rechtswissenschaft vertrat demgegenüber die Meinung, dass die in Artikel 8 der Verfassung stipulierte Rechtsgleichheit für gleichgeschlechtliche Paare eine harmonisierende Auslegung zulasse, sodass eine Revision des Bürgerrechtsgesetzes genüge.

Die Kommission des Nationalrates holte in der Folge ein Rechtsgutachten des Bundesamtes für Justiz und ein Kurzgutachten eines Professors der Universität Lausanne ein. Das Bundesamt für Justiz kam zum Schluss, dass der Begriff Heirat im Sinne von Artikel 38 Absatz 1 der Bundesverfassung die eingetragene Partnerschaft nicht einschliesse. Es zeigte auch auf, dass sowohl die Materialien zur Totalrevision der Bundesverfassung als auch - noch deutlicher - die Materialien zum Partnerschaftsgesetz gegen die Möglichkeit sprechen, eine erleichterte Einbürgerung einzuführen.

In Würdigung dieser Rechtsgutachten beschloss die Kommission des Nationalrates, eine Vorlage auszuarbeiten, die sowohl eine Verfassungs- als auch eine Gesetzesänderung vorsieht. Weder die grammatikalische noch die historische und die systematische Auslegung sprächen dafür, dass die Verfassung die eingetragene Partnerschaft unter dem Sachverhalt der Heirat subsumiert. Die Kommission beantragte daher, Artikel 38 Absatz 1 der Bundesverfassung um den familienrechtlichen Tatbestand der Eintragung einer Partnerschaft zu ergänzen. Ein vom Bundesrat eingebrachter Vorschlag, in Absatz 2 im Hinblick auf allfällige künftige Entwicklungen des Familienrechts eine offenere Formulierung zu wählen und zudem die Bundeskompetenz im Bereich des Bürgerrechts auszudehnen, fand hingegen keine Mehrheit. In der anschliessenden Vernehmlassung wurde die Vorlage grossmehrheitlich positiv aufgenommen. Die Kommission des Nationalrates nahm daher an der Vorlage keine Änderungen mehr vor.

Der Nationalrat stimmte am 14. März 2016 in den beiden Gesamtabstimmungen mit je 122 zu 62 Stimmen bei 8 Enthaltungen sowohl der Vorlage 1, das heisst dem Bundesbeschluss zur Revision von Artikel 38 der Bundesverfassung, als auch der Vorlage 2, das heisst der Revision des Bürgerrechtsgesetzes, zu. Unser Rat beschloss am 26. September 2016, die Behandlung der fünf parlamentarischen Initiativen bis zur Erledigung der parlamentarischen Initiative 13.468, "Ehe für alle", für mehr als ein Jahr auszusetzen. Der Nationalrat hat diesen Sistierungsbeschluss am 16. Dezember 2016 bestätigt.

Im Rahmen der Beratung der Vorlage für eine Ehe für alle wurde darauf verzichtet, dafür eine explizite Verfassungsgrundlage zu schaffen. Bundesrat und Parlament waren der Auffassung, dass für die Öffnung der Ehe für gleichgeschlechtliche Paare die Verfassung nicht geändert werden müsse; die Bundesverfassung definiere die Ehe nicht als Verbindung zwischen Frau und Mann. Um keine Missverständnisse aufkommen zu lassen: Dieser Entscheid kann nicht auf die Frage der erleichterten Einbürgerung übertragen werden, denn es gibt sowohl in den Materialien zur Totalrevision der Bundesverfassung als auch in den Materialien zum Partnerschaftsgesetz klare Hinweise für eine andere Auslegung.

Die notwendigen Änderungen des Zivilgesetzbuchs, des Partnerschaftsgesetzes und weiterer Erlasse wurden in der Referendumsabstimmung vom 26. September des letzten Jahres angenommen. Die Gesetzesänderungen werden am 1. Juli 2022 in Kraft treten. Mit dem geänderten Gesetz können künftig auch gleichgeschlechtliche Paare zivil heiraten. Damit werden sie anderen Ehepaaren institutionell, aber auch rechtlich gleichgestellt. So können sich der ausländische Ehemann eines Schweizers sowie die ausländische Ehefrau einer Schweizerin neu erleichtert einbürgern lassen. Eingetragene Partnerschaften können in eine Ehe umgewandelt, jedoch nicht mehr neu eingegangen werden. So weit die der Sache und dem Verständnis für das Verfahren zuliebe etwas ausführlich dargestellte Ausgangslage, die weiteren Ausführungen werden kürzer sein. [PAGE 95]

Die Kommission hatte zwischen zwei Optionen zu entscheiden, über die nun heute auch Sie im Rat entscheiden müssen. Es gibt erstens die Möglichkeit, dass wir das vor neun Jahren mit den fünf parlamentarischen Initiativen formulierte Anliegen durch die Einführung der Ehe für alle als erfüllt betrachten. Das ist die Position der Kommissionsmehrheit, die Ihnen in diesem Sinne beantragt, nicht auf die Entwürfe des Nationalrates für eine Verfassungs- und eine Gesetzesänderung einzutreten. Zudem gibt es zweitens die Möglichkeit, dass wir im Sinne der Kommissionsminderheit auf die Vorlage eintreten und damit für die eingetragenen Partner und Partnerinnen mit ausländischer Nationalität eine erleichterte Einbürgerung anstreben und zu diesem Zweck eine Verfassungs- und eine Gesetzesänderung beschliessen.

Die Diskussion über diese beiden Optionen wurde in der Kommission trotz klarer Ausgangslage vertieft geführt. Die Kommission kam dabei mehrheitlich zur Überzeugung, dass es nach der Einführung der Ehe für alle nicht mehr angezeigt sei, die Bundesverfassung und das Bürgerrechtsgesetz zu revidieren, um Ausländerinnen und Ausländern in eingetragener Partnerschaft mit Schweizer Staatsangehörigen die erleichterte Einbürgerung zu ermöglichen. Gemäss Artikel 35 Absatz 1 des revidierten Partnerschaftsgesetzes können eingetragene Partnerinnen oder Partner jederzeit mit einer einfachen Erklärung beim Zivilstandsamt kundtun, dass sie ihre eingetragene Partnerschaft in eine Ehe umwandeln wollen. Sollten eingetragene Partner auf diesen Schritt verzichten wollen, erachtet es die Kommission als vertretbar, in einem solchen Fall den eingetragenen Partnern und Partnerinnen mit ausländischer Nationalität eine erleichterte Einbürgerung weiterhin zu verwehren.

Die Minderheit möchte trotz Ehe für alle an dieser Option festhalten und beantragt Ihnen, sowohl auf den Bundesbeschluss zur Revision von Artikel 38 der Bundesverfassung als auch auf den Entwurf zur Revision des Bürgerrechtsgesetzes einzutreten.

Ich komme zum Schluss: Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen Nichteintreten, die Minderheit Eintreten. Der Entscheid gegen Eintreten auf die Verfassungsänderung fiel mit 9 zu 3 Stimmen, der Entscheid gegen Eintreten auf die Gesetzesrevision mit 8 zu 3 Stimmen.