Merz Hans-Rudolf · Ständerat · 2002-12-03

Wortprotokoll

Auf der Grundlage der Botschaft des Bundesrates sowie der gezielten Ausgabenkürzungen vom 23. Oktober durch den Bundesrat unterbreitet Ihnen die Finanzkommission heute den Voranschlag der Eidgenossenschaft für das Jahr 2003. Eingeschlossen sind zwei Massnahmen zur Entlastung des Bundeshaushaltes auf Gesetzesstufe sowie der Nachtrag II zum Voranschlag 2002. Zusammen mit dem neuen Bundesgesetz über die Sperrung und Freigabe von Krediten im Voranschlag der Schweizerischen Eidgenossenschaft und zusammen mit dem Finanzplan 2004-2006 bilden diese Geschäfte das Budgetpaket. Wir behandeln die Vorlagen einzeln und stimmen jeweils auch einzeln darüber ab.

Eintreten auf das Budget ist obligatorisch. Methodisch schlage ich Ihnen vor, Herr Präsident, dass wir eine gemeinsame Eintretensdebatte über alle Finanzvorlagen führen, dass wir dann zuerst über das Kreditsperrungsgesetz beschliessen - denn dieses ist eine zwingende Voraussetzung für die Behandlung des Voranschlages - und dass wir anschliessend departementsweise die Budgetpositionen beraten. Ganz am Ende der Beratung dieses Paketes erfolgen dann die Abstimmungen über die insgesamt fünf Bundesbeschlüsse sowie über den Bericht zum Finanzplan 2004-2006.

Sie kennen die Ausgangslage. Wenn jeweils an einem heissen Sommerabend allenthalben frohgemut die Quartier- und Volksfeste stattfinden und sich bei schwülem Wetter die berüchtigten Hitzegewitter ankünden, dann zögern die Veranstalter. Soll man mit etwas Mut zum Risiko draussen im Freien bleiben, oder soll die Party von Anfang an im Schutz der Turnhalle stattfinden, wo die Luft etwas stickiger ist und die Platzverhältnisse enger sind? Beim Auftürmen der Gewitterwolken hielt es der Bundesrat recht lange - Einzelne sagen: zu lange - auf der Festbestuhlung draussen unter dem freien Himmel und im schönen Wetter aus, hemdsärmlig das Lüftchen geniessend. Aber die Meteorologie von Volkswirtschaft und Bundesfinanzen machte es ihm in der Tat nicht leicht, den Anlass zu verlegen. Eine Gesamtschau der Haushaltperspektiven zeigte im Sommer erstens, dass der Bundeshaushalt strukturell überlastet und zudem zweitens hauptsächlich durch Mehrausgaben in Milliardenhöhe bedroht ist. Drittens zeichneten sich Mindereinnahmen ab, vor allem im Fiskalbereich. Gleichzeitig kränkelte viertens die weltweite Konjunktur. Als schliesslich im Herbst dann alle in- und ausländischen Prognosen für das Jahr 2002 und das nächstfolgende Jahr 2003 teils kräftig nach unten korrigiert wurden, konnte das Budget unter solchen sich auftürmenden Kumuli - man nennt sie auch Blumenkohlwolken - nicht mehr gehalten werden. Zudem war es nicht mehr mit der Schuldenbremse konform. Wir mussten "was gisch, was hesch" in den "Schärme" fliehen. Während alle noch versuchten, ihre Habseligkeiten ins Trockene zu bringen, dachte der Veranstalter Bundesrat völlig zu Recht darüber nach, wie er in den kommenden Jahren einen derartigen Festablauf verhindern könnte.

Heute müssen wir davon ausgehen, dass die Zeit der "Openair-Festivals" des Bundes vorbei ist. Der Staat muss sich künftig in den etwas engeren Raum des Mehrzweckgebäudes zurückziehen. Der Staat ist ja auch ein Mehrzweckgebilde. Er muss optimieren, er muss in kleineren Räumen dafür sorgen, dass sich alle entfalten können. Deshalb zuerst ein Wort zur Finanzplanung.

Die Finanzkommission legt immer mehr Gewicht auf den Finanzplan. Er ist ein strategisches Instrument. War für Carl von Clausewitz der Krieg die Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln, so ist für uns die Finanzplanung die Fortsetzung der Politik mit knappen oder gar mit fehlenden Mitteln. Beim unvoreingenommenen Blick in die Planungszahlen von 2004 bis 2006 fällt allerdings auf, dass die Ersteller dieser Planung eine solche Einsicht nicht ganz teilten. Gemäss [PAGE 1098] der Planung sollen die Ausgaben nämlich innert vier Jahren um 20 Prozent von 51 Milliarden auf 61 Milliarden Franken ansteigen. Diese jährliche Zunahme von 4,5 Prozent ist weit über allen Wachstumsprognosen. Die Kostentreiber sind bekannt, es sind nämlich die Sozialversicherungen, der öffentliche Verkehr, die Entwicklungshilfe, die Effizienzvorlage, die Kantonsanteile sowie Bildung und Grundlagenforschung. Der gesamte übrige Bundeshaushalt wächst in dieser Periode nur um knapp 1 Prozent. In diesen 61 Milliarden Franken nicht eingeschlossen sind mögliche Mehrbelastungen von insgesamt 5,6 Milliarden Franken. Im Vordergrund stehen dabei die für geplante Ausfinanzierungen der Personalvorsorge von Post und Skyguide vorgesehenen 3,5 Milliarden Franken, dann die Überführung der ETH-Dozenten in die Publica im Betrag von 800 Millionen Franken; eine weitere Milliarde erfordern Swisscoy, Berufsbildung, Anhebung des AHV-Bundesbeitrages sowie die Familienunterstützung.

Aber es gibt auch mögliche Mindereinnahmen von rund 800 Millionen Franken aus dem Steuerpaket 2001. Es ist noch nicht alles ganz klar, aber es geht in diese Richtung. Wenn wir das alles mit Mehreinnahmen bezahlen müssten, dann gäbe es gar keine andere Lösung, als die Fiskalität zu beanspruchen. Selbst wenn wir via Mehrwertsteuer, via direkte Bundessteuer, via LSVA Mehreinnahmen generieren, bleibt das Einnahmenwachstum in jedem Fall hinter dem Ausgabenwachstum zurück. Dann ist diese Planung nicht schuldenbremsenkonform. Nun muss sie es eigentlich auch nicht sein, denn die Schuldenbremse gilt nur für das Budget und nicht für den Finanzplan. Aber es hat ja keinen Sinn, Finanzplanungen zu machen, die man dann jährlich zurückstutzen und ausholzen muss, um sie schuldenbremsengerecht zu machen.

Die Finanzkommission beantragt Ihnen deshalb, vom Bericht zum Finanzplan in ablehnendem Sinne Kenntnis zu nehmen. Der Bundesrat ist bereit, ihn nicht nur zu überarbeiten, sondern möglicherweise sogar eine Sanierungsbotschaft zu erarbeiten. Ohne weiter gehende Setzung von Prioritäten wird das nicht gehen. Dabei wird man gut daran tun, auch einen Blick rückwärts zu werfen, nämlich in den IDA-Fiso-2-Bericht von 1997, und einen Blick vorwärts, nämlich in Bezug auf die Bundesanteile an der Finanzierung der Sozialwerke. Dann wird sich herausstellen, dass die Beiträge des Bundes sowohl absolut wie prozentual gesehen stärker gewachsen sind, als man das 1997 bei den IDA-Fiso-Berichten noch angenommen hatte.

Soviel zur Planung und nun ein Wort zum Budget: Das Budget ist in drei Phasen entstanden. Zuerst wurde der verwaltungsinterne Entwurf nach dem üblichen Verfahren erarbeitet, das in der Regel etwa im Februar oder März beginnt, wobei der Bundesrat den Ausgabenplafonds gegenüber dem Finanzplan und im Hinblick auf die Einführung der Schuldenbremse von 52,5 Milliarden um 910 Millionen Franken abgesenkt hat. Diese 910 Millionen Franken darf man heute schon noch einmal erwähnen, sie waren nämlich in der ersten Phase bereits Gegenstand der Budgetplanung. In diesem Zusammenhang sind dann auch die Massnahmen zur Entlastung des Bundeshaushaltes entstanden. Das sind zwei Gesetzesrevisionen, welche Änderungen des Raumplanungsgesetzes sowie des Postgesetzes zum Gegenstand haben, über die wir nachher debattieren werden.

Am 30. Oktober erfolgte sodann vor dem Hintergrund der korrigierten Erwartungen ein zweiter Schritt, eine weitere Korrektur um 320 Millionen Franken. Der Bundesrat schlägt einerseits Einzelmassnahmen im Umfang von 143 Millionen vor und anderseits eine Kreditsperre von 1 Prozent auf alle steuerbaren Rubriken. Das Ergebnis dieser Kürzungsvorschläge finden Sie auf Ihrer Fahne; es sind die Zahlen, die dort kursiv gedruckt sind.

Die dritte Phase schliesslich ist die Kommissionsarbeit, welche heute mit Ihrer parlamentarischen Beratung ihren Abschluss findet. Man darf ohne Umschweife sagen, dass die Kommissionsarbeit in früheren Jahren auch schon einfacher war.

Mit der Schuldenbremse und den gesetzlichen Begleitmassnahmen ist eine neue Dimension und sicher auch eine andere Qualität des Budgetierens entstanden. Nur im Sinne eines didaktischen Hinweises: Nach teilweise heftigen Diskussionen vor allem in den Bereichen der Personalausgaben, des Strassenbaus und der Effizienzvorlage lag unser Kommissionsergebnis am Abend des ersten Tages der Plenarsitzung um mehr als 300 Millionen Franken über der Schuldenbremse. Es war uns somit allen klar, dass gerade dem Ständerat, der ja dafür bekannt ist, dass er sich besonders intensiv für die Schuldenbremse eingesetzt hat, eine solche Verfassungs- und Gesetzesverletzung nicht zumutbar ist. So stellte sich uns dann die Frage, ob wir - wie dies in kantonalen Parlamenten übrigens üblich ist - eine zweite Lesung durchführen sollten und, wenn ja, ob dann die departementsvertretenden Bundesräte alle nochmals an die Sitzung einzuladen wären. Sodann blieb offen, wie die sich laufend verschlechternden Einnahmen bei der Mehrwertsteuer, bei der Verrechnungssteuer, bei der direkten Bundessteuer infolge der schwachen Konjunktur in diesem Budget zu berücksichtigen sind.

Wir wissen, dass der Konjunkturfaktor nächstes Jahr wieder korrigierend wirken wird. Dennoch tauchten neue Fragen auf, und ich wollte mit diesen Hinweisen nur aufzeigen, wo die Schwierigkeiten des Budgetierens in diesem Jahr lagen.

Ich danke dem Eidgenössischen Finanzdepartement und vor allem der Finanzkommission dafür, dass wir die Budgetrunde mit einem Ergebnis vorstellen können, das gegenüber dem Erstrat eigenständig und dennoch flexibel genug ist, um den sach- und finanzpolitischen Anforderungen gerecht zu werden.

Ich ersuche Sie, den Rückweisungsantrag Reimann - um jetzt auf die einzelnen Positionen einzugehen - aus zwei Gründen abzulehnen:

1. Das Budget - ich habe das eben erklärt - wurde in enger Abstimmung mit allen Departementen und in mehreren Stufen erarbeitet. Der Bundesrat hat sich mehrfach damit befasst. Er hat gegenüber den ersten Entwürfen Abstriche von mehr als einer Milliarde Franken vorgenommen. Diese verteilen sich über alle Departemente und sind mit der Einwilligung aller Departemente entstanden. Jetzt sind wir ganz hart an der Schuldenbremse. Es sind noch einige wenige Millionen Franken, die wir als Verschiebemasse haben. Ich kann mir schlicht nicht vorstellen, dass kurzzeitig, d. h. während der laufenden Session, eine andere, bessere, mehrheitsfähigere Ausgewogenheit für dieses Budget erzielbar ist. Kollege Reimann weiss das. Er hat als ehemaliges Mitglied der Finanzkommission richtigerweise auch Anträge nachgeschoben, die sich eben auf jene Bereiche beziehen, die er offenbar vor allem im Visier hat.

2. Die Schweiz ist ein Exportland mit starken internationalen Verflechtungen und mit einem reputablen internationalen Finanzplatz. Ein solches Land würde ohne genehmigtes Budget auf den 1. Januar 2003 im internationalen Rating geradezu abstürzen. Eine Rückweisung wäre auch aus dieser Optik ein Spiel mit dem Feuer.

Voraussetzung zur Behandlung des Budgets ist das neue Bundesgesetz über die Kreditsperre; daher stellen wir dieses Geschäft an den Anfang. Es soll nach dem Dringlichkeitsrecht von Artikel 165 der Bundesverfassung genehmigt werden. Das Wesentliche können Sie der Botschaft entnehmen. Frühere Erfahrungen mit der Kreditsperre sind gut.

Im Jahr 1997 wurden zur Entlastung des Haushaltes Kredite in der Höhe von 528 Millionen Franken gesperrt. Die tatsächlichen Einsparungen betrugen damals immerhin 375 Millionen Franken. Zwei Jahre später wurden 180 Millionen Franken gesperrt und in der Folge 165 Millionen gespart. Das Instrument hat sich also bewährt. Es erweist sich als flexibel, als konjunkturgerecht und als administrierbar. Es geht auch dieses Mal einzig darum, einen Teil des Budgets zu sperren, solange die wirtschaftliche Lage dies erfordert. Die Sperre kann durch den Bundesrat aufgehoben werden, wenn eine schwere Rezession dies erfordert. Die Aufhebung bedarf der Genehmigung durch die Bundesversammlung; wir können also mitreden. Die Kommissionsabstimmung passierte diese Vorlage zur Kreditsperre mit 10 zu 1 Stimmen. Wichtig ist noch zu erwähnen, dass Sie eine Liste der [PAGE 1099] von der Kreditsperre ausgenommenen Sachgruppen und Rubriken haben, welche vor allem die Beiträge an die Sozialversicherungen, dann aber auch die Pflichtbeiträge an die internationalen Organisationen, an den FinöV-Fonds, die Rückerstattung von Lenkungsabgaben und die Personalkosten aus Sachkrediten beinhaltet.

Im Vorfeld der Behandlung des Voranschlages sind die üblichen Bittschriften eingegangen, vor allem natürlich bei den Mitgliedern der Finanzkommission. Für die meisten Absender gibt es selbst unter erschwerten Bedingungen - und die haben wir - eine ganz einfache Regel: Es kann in jedem Departement und bei jeder Position gespart werden. Davon ausgenommen sind nur die sieben Departemente EDA, EDI, VBS, EVD, EFD, UVEK und EJPD und zu alledem noch die Subventionen an meine Branche, frei nach dem Motto von Bö: "Tüend de Bundessäckel schone, striched alli Subventione, grossi, mittleri, chlini, alli, alli, bloss nöd mini." (Heiterkeit)

Mittlerweile liegt uns die Fahne mit dem Ergebnis der Nationalratsdebatte vor. Unter dem Strich möchte der Erstrat rund 44 Millionen Franken weniger Ausgaben genehmigen und 1 Million Franken weniger Einnahmen erzielen. Im Ergebnis liegen wir also nahe beisammen. Aber der Spielraum für die Schuldenbremse beträgt im Höchstfall 53 Millionen Franken, wobei die Erfolge - oder je nachdem Misserfolge - bei den gesperrten Krediten nicht berücksichtigt sind. Die bedeutendsten Differenzen von zusammen über 100 Millionen Franken zeichnen sich bei der familienergänzenden Kinderbetreuung und bei den Personalausgaben ab.

Gestern vor einer Woche glänzte in diesem Saal ein Jugendchor aus Basel. Er sang einen Song, in dem die Zeile "I don't care too much for money" vorkam. Heute muss ich Sie bitten, diesen Text als Lumpenliedchen zu beurteilen, nur noch der Melodie nachzutrauern und damit der Linie der Kommission zu folgen. Im Klartext: Die Kumulation der Anträge Stadler und Hofmann Hans bedeuten eine Erhöhung um fast 100 Millionen Franken, ohne dass wir dies heute kompensieren können. Damit wäre die Limite der Schuldenbremse nicht mehr erreichbar.

Zusammenfassend beantragt Ihnen die Finanzkommission, auf den Voranschlag einzutreten, allen Positionen im Nachtrag II zuzustimmen, den Massnahmen zur Entlastung des Bundeshaushaltes zuzustimmen und dem Bundesgesetz über die Sperrung und Freigabe von Krediten im Voranschlag der Schweizerischen Eidgenossenschaft zuzustimmen. Auch beantragen wir Ihnen Kenntnisnahme des Finanzplans im ablehnenden Sinne.

Und nun beantrage ich folgendes Vorgehen: Wir führen zuerst eine allgemeine Debatte über das gesamte Finanzpaket, dann behandeln wir die Vorlage 02.075, das Kreditsperrungsgesetz, das die Voraussetzung für die Behandlung des Budgets ist. Dann gehen wir die Anträge departementsweise und gemäss der vorliegenden Fahne durch. Wo nötig, werden dann meine Kollegen aus den Subkommissionen die Haltung der Kommission zu einzelnen Positionen und Anträgen erläutern.