Hegglin Peter · Ständerat · 2022-03-16

Wortprotokoll

Die vorliegende Motion will den Bundesrat unter dem Titel "Pacta sunt servanda" beauftragen, Artikel 24 der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen aufzuheben. Damit wäre es der Verwaltung zukünftig verwehrt, bei direkten Auftragsvergaben und fehlendem Wettbewerb ein Einsichtsrecht mit dem Auftragnehmer zu vereinbaren. Diese Möglichkeit besteht heute bei einem Auftragsvolumen von über einer Million Franken; es handelt sich also nicht um Bagatellaufträge. Die Motion wurde von Ständerätin Johanna Gapany am 24.[NB]Mai 2020 eingereicht. Der Ständerat hat die Motion am 22.[NB]September 2020 der WAK zur Vorprüfung zugewiesen.

Anlass für die Motion war eine Änderung der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen. Sowohl die beiden WAK wie auch die beiden Finanzkommissionen wurden im November 2019 vorgängig zur Verordnungsänderung konsultiert. Während sich die beiden WAK für die Streichung von Artikel 24 aussprachen, waren die beiden Finanzkommissionen für dessen Beibehaltung. Auch die Finanzdelegation sprach sich deutlich für die Beibehaltung von Artikel 24 dieser Verordnung aus. Der Bundesrat beschloss dann im Sinne einer Kompromisslösung, an der Preisprüfung festzuhalten, diese neu aber als Kann-Formulierung in die Verordnung aufzunehmen. Gegen diesen Beschluss richtet sich nun die vorliegende Motion.

Die WAK hat die Motion am 28. Oktober 2021 ein erstes Mal diskutiert und beschlossen, vor dem Entscheid die Publikation eines hängigen Syntheseberichtes der Finanzkontrolle zu vergangenen Preisprüfungen abzuwarten. Dieser Bericht lag der WAK bei der Beratung und bei der Beschlussfassung über die Motion vor. Die Finanzkontrolle hat für die Periode von 2015 bis 2019 risikobasiert in 30 Verträgen untersucht, ob in diesen Monopolsituationen ein angemessener Preis vereinbart worden ist. Sie kam zum Schluss, dass die Preisprüfung bei rund der Hälfte der geprüften Beschaffungsverträge eine potenzielle Preisreduktion von insgesamt 10,1 Millionen Franken hervorbrachte. Die Finanzkontrolle gab ihre Reduktionsempfehlungen an die Beschaffungsstellen weiter, und diese konnten damit 10 Millionen Franken einsparen. Das entspricht 99 Prozent der vorgeschlagenen Preisreduktionen.

Die Beschaffungskonferenz des Bundes wurde im Sommer eingeladen, sich auch zu diesen Erkenntnissen der Finanzkontrolle zu äussern. Die Ansicht der Beschaffungskonferenz des Bundes entsprach grundsätzlich auch derjenigen der Finanzkontrolle. Für die Mehrheit der Kommission zeigt der Bericht der Finanzkontrolle deshalb auf, dass das Instrument der Preisprüfung gerechtfertigt ist. Materiell setzt das Einsichtsrecht nach Artikel 24 dieser Verordnung ausdrücklich eine Vereinbarung zwischen den Vertragsparteien voraus. Der Grundsatz "Pacta sunt servanda" ist eingehalten und wird demnach nicht verletzt.

Mit der Kann-Formulierung ist der Bundesrat nicht nur weit hinter den Gesetzentwurf, den das Parlament ja abgelehnt hatte, sondern auch hinter die Regelung in der entsprechenden Verordnung zurückgegangen. Vorher war für Direktaufträge und Monopolanbieter eine solche Vereinbarung nämlich jahrzehntelang Pflicht gewesen. Wenn wir jetzt die Motion annehmen und die Kann-Bestimmung streichen, ist das ein Signal, dass es politisch nicht einmal mehr gewollt ist, dass man übliche Vereinbarungen unter den Parteien macht, um lang dauernde und für beide Seiten faire Verträge zu leben. Es ist eine Einladung zu höheren Preisen - in der Kommission wurde sogar gesagt: zur Abzockerei.

Ein Preisprüfungsmechanismus ist im Übrigen international verbreitete Praxis und nicht unüblich. Auch in der Privatwirtschaft werden solche Benchmark-Klauseln gemacht. Dort wird regelmässig vereinbart, dass ein unabhängiger Dritter den Vertrag treuhänderisch prüft. Die Daten, die der Anbieter für eine solche Prüfung offenlegt, gehen aber nicht an den Auftraggeber. Das ist auch beim Bund der Fall. Der Kommission wurden die diesbezüglichen Unterlagen des Eidgenössischen Finanzdepartements zur Verfügung gestellt. Der Vollzug ist parallel zu dem, wie es in der Privatwirtschaft gelebt wird.

Grundsätzlich sollte die Verwaltung ja das gesamte jährliche Beschaffungsvolumen von rund 6 Milliarden Franken öffentlich ausschreiben. Somit wären solche Bestimmungen obsolet. Die Verwaltung muss in der jeweiligen Situation deshalb vermehrt prüfen, ob es wirklich keine Alternative gibt und Direktvergaben notwendig sind. Aktuell beträgt das Volumen von freihändigen Vergaben über die gesamte Verwaltung 3 Milliarden Franken, wobei das VBS 2 Milliarden bewirtschaftet. Diese Aufträge sind ohne Wettbewerb und ohne Konkurrenzdruck freihändig vergeben worden. Es handelt sich vor allem um mehrjährige Projekte wie Polycom, Software-Updates oder Rüstungsvorhaben. Der grösste entsprechende Einzelauftrag, eine Direktvergabe, beläuft sich auf über 300 Millionen Franken.

Idealerweise legt der Vertragspartner schon vor Vertragsabschluss seine Bücher offen, dann kann die Verwaltung sie prüfen und zu benchmarken versuchen. Es lässt sich allerdings längst nicht alles benchmarken. Bei lang dauernden Verträgen, wenn beide Parteien nicht wissen, wie es sich auch vom Umfeld und von den nötigen Ressourcen her entwickeln wird, nimmt man in der Regel Änderungsklauseln in den Vertrag auf, weil das für beide Parteien von Interesse sein kann, also auch für den Anbieter; er kann auch ein Interesse daran haben.

Auch wenn alles korrekt gemacht wird, besteht die Möglichkeit, dass ein Monopolanbieter seine Situation ausnutzt. Die Motion Gapany würde bedeuten, dass man auch in solchen Fällen keine entsprechenden Preisprüfungen mehr machen könnte. Ich meine, so weit sollte man nicht gehen. Gerade das VBS hat viele entsprechende Verträge. Auch die[NB]Nato-Staaten haben mit ihren Lieferanten Vereinbarungen zur Preisprüfung. Wenn beispielsweise eine Gewinnmarge von 6 Prozent vereinbart und angemessen ist und plötzlich 12 oder 20 Prozent in den Rechnungen erscheinen, sollte [PAGE 194] seitens des Bundes eine gewisse Korrektur angestrebt werden können.

Die Anbieter haben es wohl auch so gesehen, sonst wären sie nicht bereit gewesen, die vorhin erwähnte Reduktion um rund 10 Millionen Franken hinzunehmen und die Beträge entsprechend zu kürzen. Das Instrument der Preisprüfung hat also auch eine präventive Wirkung bei Lieferanten, die ihre Monopolsituation ausnutzen.

Für die Minderheit handelt es sich um eine grundsätzliche Frage. Da das Parlament entschieden habe, keine solche Regelung ins Gesetz aufzunehmen, sollte das auch nicht in der Verordnung geschehen. Es sei auch eine Frage des Vertrauensschutzes. Die Verwaltung habe genügend Reaktionsmöglichkeiten, um dem Problem entgegenzuwirken. Wenn ein Monopolist das Einsichtsrecht nicht wolle, nütze eine solche Bestimmung auch nichts. Es sei ein untauglicher Versuch, trotz der Wahl eines falschen Ausschreibungsverfahrens zum Ziel zu kommen.

Ich komme zum Schluss, weil ich davon ausgehe, dass die Minderheit ihren Antrag natürlich noch selber ausführlicher begründen wird, und empfehle Ihnen seitens der Mehrheit der Kommission - das Stimmenverhältnis war 8 zu 5 - und zusammen mit dem Bundesrat, die Motion abzulehnen.