Matter Michel · Nationalrat · 2022-05-30

Wortprotokoll

Si l'année 2020 s'est soldée par un déficit de 15,8 milliards de francs et a été qualifiée d'exceptionnelle par la hauteur de son déficit, l'année 2021 restera également dans les annales financières de notre pays. Comme l'année précédente, nous avons affaire à un déficit record. Le compte d'Etat 2021 est profondément marqué par les dépenses liées à la gestion de la pandémie de Covid-19. Le déficit se monte à 12,2 milliards de francs.

Ce sont donc les dépenses extraordinaires relatives aux mesures visant à endiguer les effets de la pandémie qui ont pesé massivement sur les comptes. Grâce à la disposition du frein à l'endettement, la Confédération a conservé sa capacité d'action malgré l'ampleur de la charge financière. Les dépenses Covid ont été comptabilisées en majeure partie à titre extraordinaire. Pour l'année 2021, le frein à l'endettement autorisait un déficit conjoncturel de 1,7 milliard de francs au compte ordinaire.

Le déficit de financement effectif s'est élevé à 1,4 milliard de francs. La marge non utilisée, c'est-à-dire l'excédent structurel de 0,3 milliard, a été créditée au compte d'amortissement du frein à l'endettement.

C'est lors de sa séance des 16 et 17 mai derniers que la Commission des finances de notre conseil s'est longuement penchée sur le compte d'Etat 2021. Elle a pu entendre les représentants de l'Administration fédérale des finances ainsi que les présidents des différentes sous-commissions de la Commission des finances rendre leur rapport respectif. Elle n'a relevé aucun problème exigeant un examen plus poussé. La période est, comme cela a été dit, exceptionnelle, car il faut relever que depuis l'introduction du frein à l'endettement en 2003 les comptes de la Confédération ont bouclé sur des bénéfices qui ont grandement permis de diminuer la dette. Si les dépenses liées à la pandémie de coronavirus, qui se sont élevées à 14,1 milliards de francs en 2021, sont légèrement inférieures à celles de 2020, qui étaient de 15 milliards, elles ne se répartissent pas de la même manière.

En effet, ce sont les mesures salutaires pour les cas de rigueur pour les entreprises qui ont pesé 4,2 milliards de francs. Ce nouvel instrument de soutien aux entreprises aura été indispensable. Les dépenses pour l'indemnisation du chômage partiel ont chuté à 4,3 milliards de francs contre 10,8 milliards de francs en 2020. Avec les vagues de coronavirus, les dépenses pour les tests Covid-19 sont passées de 0,2 l'année précédente à 1,2 milliard de francs. Les versements complémentaires, avec une provision de 1,3 milliard de francs, sont encore attendus pour l'année 2021.

L'impact des mesures nécessaires, et ô combien incontournables pour notre économie et notre population pour atténuer les conséquences économiques, sanitaires et sociales de la pandémie, aura été, comme en 2020, d'apporter un soutien de poids. N'oublions pas que l'année 2021 a été marquée par une reprise vigoureuse de notre économie, après l'effondrement de la croissance en 2020, avec un PIB réel de moins 2,6 pour cent. Cette forte reprise, avec un chiffre de plus 3,6 pour cent, est à souligner et doit être mise en relation directe avec les efforts de soutien consentis par la Confédération. Le début de l'année 2022 et les conséquences dramatiques de la guerre en Ukraine ne permettront pas d'inverser la tendance, perçue en 2021, d'une augmentation du niveau des prix en Suisse - plus 0,6 pour cent en 2021 par rapport à 2020.

La reprise a également été freinée en 2021 au niveau international par les difficultés de livraison, les problèmes de capacité et, déjà, la hausse des prix de l'énergie. Cette situation a engendré une augmentation des prix à l'importation. A cela s'ajoute l'abandon de l'accord-cadre institutionnel avec l'Union européenne et ses conséquences.

Sur le plan financier, l'année 2021 aura vu une forte augmentation des recettes par rapport à l'année précédente, avec 4 milliards de francs de recettes supplémentaires, soit une augmentation de 5,6 pour cent. Ce sont principalement la TVA - avec 1,4 milliard de francs de plus -, qui a profité des prix à l'importation et de la croissance de la consommation, l'impôt fédéral direct - 1, 2 milliard de francs supplémentaires, portant sur les années d'avant la crise, surtout 2019 - ainsi que le montant supplémentaire distribué par la Banque nationale suisse - 0,7 milliard - qui ont permis cette évolution positive. Une remarque sur l'impôt anticipé: ses recettes ont de nouveau été à la baisse, ce qui devient une tendance.

A part les mesures liées au coronavirus, les dépenses ont, elles, augmenté par rapport à 2020 de 1,4 milliard de francs, soit une augmentation de 1,9 pour cent. Cela est dû principalement à l'augmentation des parts de tiers dans les recettes fédérales en raison de la hausse des recettes.

Le besoin de financement a été couvert par une augmentation de 4,9 milliards de francs des engagements à long terme de la Confédération, principalement dans le domaine des emprunts, et en réduisant, dans le même temps, le patrimoine financier, surtout les liquidités, de 1 milliard de francs. La dette brute a augmenté à 108,6 milliards de francs et la dette nette a augmenté de 6 milliards de francs pour atteindre 76,1 milliards de francs.

Un mot sur les comptes de compensation et d'amortissement qui servent de contrôle statistique du compte ordinaire et du compte extraordinaire dans le cadre du frein à l'endettement. Le solde du compte de compensation est de 23,5 milliards de francs; il a diminué l'année dernière en raison d'une réévaluation - nous y reviendrons - de la provision au titre de l'impôt anticipé effectuée rétroactivement au 1er janvier 2021.

Les importantes dépenses extraordinaires ont été portées au compte d'amortissement, qui s'élève désormais à 20,3 milliards de francs. Une modification temporaire de la loi sur les finances de la Confédération est ainsi proposée par le Conseil fédéral dans le but de réduire la dette liée à la pandémie.

Concernant le personnel, la Confédération offre 156[NB]600 postes équivalents plein temps (EPT). Les collaboratrices et les collaborateurs sont répartis entre le secteur de l'administration fédérale - 58[NB]600 EPT -, l'administration générale de la Confédération - 37[NB]972 EPT, soit une augmentation de [PAGE 787] 283 emplois à temps plein en 2021 -, 19[NB]000 environ au sein des écoles polytechniques fédérales, et le secteur des entreprises, principalement les CFF, la Poste, Swisscom, Ruag et Skyguide.

Les effectifs ont globalement diminué de 4662 EPT par rapport à 2020. Cette baisse s'explique par le fait que l'effectif de la division Swiss Post Solutions, qui doit être vendue, n'a pas été pris en compte en 2021. Il s'agissait de 6393 EPT en 2020. Sans cela, les effectifs de la Poste ont augmenté de 511 EPT.

Il est à relever une augmentation de postes dans toutes les régies, hormis chez Swisscom, où les effectifs ont diminué de 157 emplois à plein temps.

Le Contrôle fédéral des finances a émis deux réserves liées aux bases légales actuellement en vigueur. Les discussions ont porté sur la comptabilisation des factures fournisseurs, avec des incidences financières dans le domaine des mesures pour les cas de rigueur Covid-19, et de la provision constituée en vue d'assurer les remboursements de l'impôt anticipé. Les bases légales prévoient que seuls les charges et les produits ayant une incidence financière, c'est-à-dire les transactions qui entraînent effectivement des décaissements ou des encaissements au cours de l'année concernée, puissent être comptabilisés dans le compte de financement, qui reste l'instrument de gestion central du budget fédéral et qui est pertinent pour le frein à l'endettement.

Le compte 2021 de la Confédération est grevé par des charges pour les cas de rigueur à hauteur de 4,2 milliards de francs; près de 3 milliards de francs y ont été comptabilisés et, de ce fait, soumis au frein à l'endettement et débités du compte d'amortissement sur instruction de l'Administration fédérale des finances via la comptabilisation de factures créanciers ayant une incidence financière. Le problème est que les cantons n'ont pas encore adressé de facture à la Confédération. Il aurait été correct de comptabiliser ces charges au passif du compte de régularisation. Cela n'aurait dû se faire qu'au cours de l'exercice comptable 2022.

Concernant l'impôt anticipé, depuis 2017 la modification de la provision pour futurs remboursements figure non seulement au compte de résultat, mais également au compte de financement. Les provisions ne sont considérées ni comme des dépenses ni comme des recettes. La prise en compte de la dissolution de la provision dans le compte de financement 2021 n'est donc pas conforme à la loi sur les finances de la Confédération. Cependant, le problème se résoudra de lui-même à partir de 2023 grâce à la révision de la loi sur les finances publiques - 19.071 -, puisque le compte de financement sera supprimé et que le compte de résultat servira désormais d'instrument de gestion centrale.

La commission s'est penchée sur une proposition souhaitant comptabiliser intégralement en tant que recette ordinaire les montants distribués à la Confédération par la Banque nationale suisse (BNS), cela pour l'année 2021 et pour toute la durée de la convention conclue entre l'Administration fédérale des finances et la BNS.

La minorité argumente que la pratique devrait être identique d'une année à l'autre, alors même que la convention porte sur plusieurs années et qu'il ne devrait pas y avoir de comptabilisation extraordinaire, mais que l'ensemble des distributions de bénéfice de la Banque nationale suisse d'un montant de 2 milliards de francs devrait être enregistré comme recette ordinaire. De plus, la minorité propose de comptabiliser les distributions supplémentaires en tant que recettes extraordinaires et de les affecter à la réduction des déficits élevés du compte d'amortissement.

Cette proposition a été rejetée par 16 voix contre 9 et aucune abstention.